Đề xuất bổ sung quy định về đấu giá đất: Vẫn còn nhiều lỗ hổng

Theo dõi KTMT trên

Tại dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đề xuất bổ sung quy định về đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất.

Cụ thể, Bộ Tài nguyên và Môi trường đề xuất bổ sung quy định về xác định và phê duyệt giá khởi điểm của thửa đất đấu giá; điều kiện của tổ chức, cá nhân tham gia đấu giá; quy định cụ thể quyền và trách nhiệm của người tham gia đấu giá.

Để có thể hiểu rõ hơn về đề xuất của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tạp chí điện tử Kinh tế Môi trường đã có cuộc trao đổi với Luật sư Trần Đức Phượng, Đoàn Luật sư TP.HCM.

Lỗ hổng pháp lý

- Ông đánh giá thế nào về đề xuất bổ sung quy định của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc xác định và phê duyệt giá khởi điểm của thửa đất đấu giá; điều kiện của tổ chức, cá nhân tham gia đấu giá; quy định cụ thể quyền và trách nhiệm của người tham gia đấu giá?

Luật sư Trần Đức Phượng: Tôi cho rằng đề xuất bổ sung quy định về đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất của Bộ Tài nguyên và Môi trường còn quá nhiều lỗ hổng.

Điều đầu tiên khiến tôi băn khoăn đó là, Nghị định này không có phần căn cứ "Luật Đấu giá". Liệu có thể hiểu đây là một loại đấu giá mới không nằm trong phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu giá? Và như vậy, Luật Đấu giá gọi tiền đặt trước, còn Nghị định này thì có bản chất là ký quỹ (Và cũng cần sửa Điều 328 Bộ Luật Dân sự về tiền đặt cọc có nội dung chưa chính xác, tiền đặt cọc không chỉ giới hạn cho việc "ký hợp đồng", trong trường hợp này là phải tham gia buổi đấu giá).

Thứ hai, đúng ra phải phân biệt theo đối tượng bất động sản là dự án hay không dự án, chứ không phải căn cứ theo đối tượng tham gia đấu giá (cá nhân, tổ chức). Chẳng hạn, nếu đấu giá lô đất nền thì chẳng lẽ tổ chức trúng đấu giá phải lập dự án về nhà ở trên diện tích 50m2?

Nghị định cũng chưa đúc rút được kinh nghiệm là vụ đấu giá đất Thủ Thiêm, trước khi đấu giá phải ban hành Quyết định chủ trương đầu tư theo Điều 29 Luật Đầu tư 2020.

Thứ ba, trong đề xuất bổ sung có đoạn "Có tài sản bảo đảm cho tổ chức đấu giá" - đây là một quy định không rõ ràng. Ngoài ra, tiền đặt trước được gửi vào ngân hàng thì đấy là ký quỹ, cần gọi chính xác. "Người tham gia đấu giá và tổ chức đấu giá có thể thỏa thuận thay thế tiền đặt trước bằng bảo lãnh ngân hàng" nên sửa câu chữ theo "thay biện pháp bảo đảm này bằng biện pháp bảo đảm khác". Tùy theo biện pháp bảo đảm là gì, thì có chế tài tương ứng.

"Tự ý bỏ khoản tiền đặt trước", tiền này ngân hàng quản lý, họ đâu cầm nắm vác trên vai mà bỏ đi. Câu này là không có nghĩa và không đúng thực tế. Cũng không thể gọi là "bồi thường". Không trả tiền đặt cọc, phạt, bồi thường phải rõ ràng. Theo Bộ Luật Dân sự, không trả tiền cọc là biện pháp bảo đảm, nó có tính chất tương tự như phạt nhưng nó không phải là khoản phạt.

Thứ tư, người mua không ai có thể tự hủy kết quả đấu giá. Việc đấu giá được công nhận bằng quyết định, như vậy người ký văn bản đó mới có thẩm quyền hủy. Còn người trúng đấu giá hủy bằng cách nào? Có nhầm lẫn với xé tờ giấy hay không?.

Thứ năm, việc nâng tiền đặt trước khi buộc tham gia đấu giá chỉ có lợi cho nhóm thâu tóm quân xanh quân vàng, bớt được số lượng người tham gia đấu giá. Đúng ra, phải giảm vé vào cổng để tăng tính lượng người tham gia mới tạo tính công khai, tính cạnh tranh. Còn nâng lên cao thì đấu giá chỉ là cuộc thỏa thuận giữa các đại gia. Còn người khác, thua từ vòng gửi xe. Điều quan trọng hơn là việc thực hiện hợp đồng mua và chế tài vi phạm hợp đồng.

Thứ sáu, "nộp khoản tiền tương đương 50% giá trị quyền sử dụng đất trúng đấu giá" là khoản gì? phạt hay bồi thường?

Bài học từ Tân Hoàng Minh bỏ cọc

- Chúng ta có thể thấy được gì sau khi Tập đoàn Tân Hoàng Minh xin bỏ cọc lô đất đấu giá Thủ Thiêm, thưa ông?

Luật sư Trần Đức Phượng: Thứ nhất, về quy định pháp luật, hiện Luật Đấu giá 2016 có những quy định không rõ ràng, đặc biệt là về xử lý sau khi có kết quả đấu giá như chưa phân biệt rõ giữa "phê duyệt trúng đấu giá" và "Hợp đồng mua bán tài sản đấu giá".

Theo đó, hợp đồng mua bán tài sản đấu giá là dạng chấp nhận "điều kiện giao dịch" nên cần quy định theo hướng khi trúng đấu giá thì không cần phải thực hiện thủ tục ký hợp đồng. Và trên thực tế, không ít trường hợp bên trúng đấu giá đề nghị đảm phán điều khoản của hợp đồng.

Ngoài ra, việc sau khi trúng đấu giá mà không thực hiện "điều kiện giao dịch" thì không phải là xử lý hủy kết quả trúng đấu giá, ở đây là xử lý vi phạm theo "điều kiện giao dịch" đã được tuyên bố trong quy chế bán đấu giá.

Thứ hai, về việc tổ chức đấu giá, theo quy định Điều 29 Luật Đầu tư 2020 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2021) thì việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư qua đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai được thực hiện sau khi chấp thuận chủ trương đầu tư, trừ trường hợp dự án đầu tư không thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư.

Trong vụ việc này, hồ sơ vụ đấu thầu chưa thấy quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư.

Thứ ba, nếu người trúng đấu giá đơn phương chấm dứt thực hiện hợp đồng, và hợp đồng mua bán tài sản đấu giá không bị Tòa án tuyên bố vô hiệu, người có tài sản đấu giá có quyền hủy bỏ hợp đồng theo Khoản 6 Điều 33 Luật Đấu giá 2016 thì người trúng đấu giá bị xử lý vi phạm theo quy định của Hợp đồng mua bán tài sản đấu giá và quy định pháp luật.

Theo đó, chính quyền sẽ đưa khu đất tiếp tục thực hiện thủ tục đấu giá quyền sử dụng đất này, tiền đặt cọc thuộc về bên bán, người trúng đấu giá sẽ không được hoàn trả tiền đặt cọc.

Nếu trong cuộc đấu giá mới mà có giá thấp hơn kết quả trước đây thì chính quyền có quyền yêu cầu (trong thời hiệu khởi kiện) đối với người trúng đấu giá đơn phương chấm dứt thực hiện hợp đồng thì có thể bị xem xét thêm yêu cầu buộc phải tiếp tục thực hiện hợp đồng hoặc yêu cầu bồi thường số tiền chênh lệch giữa giá trúng đấu giá mới và giá cũ; chi phí phát sinh từ việc bị đơn phương chấm dứt thực hiện hợp đồng.

Cần hoàn thiện pháp luật về đấu giá đất

- Từ câu chuyện Tập đoàn Tân Hoàng Minh xin bỏ cọc lô đất đấu giá Thủ Thiêm, cá nhân ông có đề xuất gì để khỏa lấp lỗ hổng pháp lý, qua đó hoàn thiện pháp luật về đấu giá đất để lựa chọn nhà đầu tư dự án có đủ năng lực, uy tín, tránh nguy cơ gây thất thoát ngân sách Nhà nước, ảnh hưởng đến kinh tế, xã hội?.

Luật sư Trần Đức Phượng: Ngày 10/12/2021, Trung tâm Phát triển quỹ đất TP.HCM (đại diện sở hữu các lô đất) và Trung tâm Dịch vụ đấu giá tài sản TP.HCM đã tổ chức đấu giá 4 lô đất ở khu đô thị mới Thủ Thiêm (TP.Thủ Đức) với 21 khách hàng tham gia. Cả 4 lô mang ký hiệu 3-5, 3-8, 3-9, 3-12 đều có thời gian sử dụng đất 50 năm đối với doanh nghiệp kể từ ngày có quyết định công nhận trúng đấu giá, người mua căn hộ sẽ được giao đất ổn định lâu dài. Cuối ngày, tất cả 4 lô đất đều được đấu giá thành công với số tiền tổng cộng 37.346 tỉ đồng, gấp 7 lần giá khởi điểm.

Cả 4 doanh nghiệp trúng đấu giá đã hoàn tất ký kết hợp đồng mua bán các lô đất đấu giá đúng thời hạn. Ngay đầu tháng 1/2022, Cục thuế TP.HCM cũng đã có thông báo đề nghị 4 công ty trúng đấu giá nộp tiền sử dụng đất, chậm nhất 30 ngày kể từ ngày phát hành thông báo người sử dụng đất phải nộp 50% tiền sử dụng đất, chậm nhất 90 ngày kể từ ngày phát hành thông báo người sử dụng đất phải nộp 50% tiền sử dụng còn lại.

Vụ việc nóng ngay từ khi giá trúng đấu giá ở mức cao và thông tin từ ngày 11/01/2022 khi Chủ tịch  Công ty Ngôi Sao Việt bất ngờ ra thông báo đơn phương chấm dứt hợp đồng mua bán đấu giá và chấp nhận mất gần 600 tỷ đồng tiền đặt cọc. Ngoài ra, việc đấu giá 4 lô đất ở khu đô thị mới Thủ Thiêm cũng đặt ra nhiều vấn đề pháp lý về các quy định pháp luật.

Theo Luật đấu giá 2016, đấu giá tài sản là hình thức bán tài sản có từ hai người trở lên tham gia đấu giá theo nguyên tắc, trình tự và thủ tục theo quy định của Luật này. Điều 49 Luật đấu giá 2016 cũng có quy định mở rộng, sau khi đã tổ chức cuộc đấu giá lần đầu không thành thì tổ chức cuộc đấu giá lần thứ hai nhưng chỉ có một người đăng ký tham gia đấu giá, một người tham gia đấu giá, một người trả giá, một người chấp nhận giá thì tài sản được bán cho người đó nếu người có tài sản đấu giá đồng ý bằng văn bản.

Đối với đấu giá quyền sử dụng đất (QSDĐ), Thông tư liên tịch 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP ngày 04/4/2015 quy định việc tổ chức thực hiện đấu giá QSDĐ để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất. Theo đó, quy định chi tiết trình tự, thủ tục tổ chức thực hiện đấu giá QSDĐ, UBND cấp có thẩm quyền ký ban hành quyết định công nhận kết quả trúng đấu giá QSDĐ.

Với Luật đất đai 2003 tại Điều 58 lần đầu tiên quy định và Điều 118 Luật Đất đai 2013 (đang có hiệu lực) vẫn giữ quy định việc đấu giá QSDĐ là một hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất. Theo đó, chính quyền địa phương sẽ đưa ra đấu giá các thửa đất với các quy hoạch về xây dựng để người mua có thể tham gia đấu giá. Sau khi trúng đấu giá, tùy theo từng QSDĐ mà thực hiện theo hai hình thức: (i) Nhà đầu tư thực hiện thủ tục đầu tư dự án theo quy định (theo các thủ tục: Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Xây dựng); và (ii) Với các thửa đất phát triển công trình quy mô nhỏ thì tổ chức, cá nhân thực hiện theo thủ tục xin phép xây dựng nhà ở riêng lẻ, công trình xây dựng mà không phải thực hiện thủ tục đầu tư dự án.

Tuy nhiên, kể từ ngày 01/01/2021 khi Luật Đầu tư 2020 có hiệu lực quy định về việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư thông qua đấu giá QSDĐ. Với quy định điểm a khoản 1 Điều 29, hình thức đấu giá để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư sẽ khác hoàn toàn với hình thức đấu giá QSDĐ tại phần (i) của Luật Đất đai 2013 và Luật Đấu giá 2016 trên. Theo đó, việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án theo hình thức đấu giá QSDĐ chỉ được thực hiện sau khi có "quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư" (trừ trường hợp không thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư).

Theo Luật Đầu tư 2020, trong những trường hợp đấu giá đặc biệt, chỉ có một người đăng ký tham gia hoặc đấu giá không thành thì cơ quan có thẩm quyền vẫn thực hiện thủ tục chấp thuận nhà đầu tư khi nhà đầu tư đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật có liên quan. Do Luật Đầu tư 2020 có sự thay đổi đáng kể như trên, đặc biệt là việc chỉ có một người đăng ký tham gia hoặc đấu giá không thành thì cơ quan có thẩm quyền thực hiện thủ tục chấp thuận nhà đầu tư mà không cần đến cuộc đấu giá lần thứ hai.

Có thể thấy, Luật Đầu tư 2020 thiếu các quy định cụ thể và chưa đánh giá tác động đầy đủ, trong việc so sánh phạm vi chỉ liên quan đến Luật đấu giá 2016 đã thấy nhiều sự bất cập. Mặt khác, nội dung này có mang tính chất của việc đầu thầu về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án (theo Luật Đấu thầu 2013, Nghị định 25/2020/NĐ-CP) nhưng lại áp dụng chỉ bằng quy định Luật đấu giá 2016 để thực hiện là không phù hợp. Do đó, đây là một lỗ hổng pháp lý mới đang có nguy cơ rất cao trong thất thu ngân sách Nhà nước trong tình hình hiện nay. Trên thực tế, đã không có ít những dự án thực hiện qua sự bất cập quy định này.

Tại một số địa phương như tỉnh Thanh Hóa, đã ban hành các quyết định 21/2021/QĐ-UBND ngày 17/9/2021 quy định đấu giá QSDĐ để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất để thực hiện dự án đấu tư (lựa chọn nhà đầu tư), trong đó quy định về: Điều kiện được đăng ký tham gia đấu giá (ngành nghề, không vi phạm pháp luật đất đai đối với các dự án sử dụng đất, đảm bảo các điều kiện về tài chính - kỹ thuật - kinh nghiệm.

Với việc đấu giá 4 lô đất ở khu đô thị mới Thủ Thiêm, đây là cuộc đấu giá không có "quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư", không thực hiện đúng theo Điều 29 Luật Đầu tư 2020. Việc đấu giá vẫn thực hiện theo các quy định của Luật Đấu giá 2016 và Thông tư liên tịch 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP nên có những điểm sẽ không tương thích khi thực hiện thủ tục đầu tư dự án và những điều kiện theo quy định pháp luật ngay trước thời điểm đấu giá.

Các quy định Luật Đấu giá 2016 hiện nay chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời, vẫn còn nhiều tồn tại bất cập trong các quy định. Trong đó một số quy định như: "tiền đặt trước" không có trong Bộ Luật dân sự 2015, các giai đoạn của việc đấu giá chưa được phân biệt nên có các quy định chồng chéo: trước đấu giá (điều kiện tham gia), khi đấu giá (trúng đấu giá) và sau khi đấu giá (thực hiện theo hợp đồng mua bán tài sản đấu giá),… nhưng Luật Đấu giá 2016 chưa quy định tách biệt khi nào hủy phê duyệt kết quả đấu giá, khi nào là xử lý vi phạm hợp đồng mua tài sản đấu giá.

Dù luật đã quy định rõ hợp đồng mua tài sản đấu giá áp dụng theo Luật dân sự nhưng trường hợp người mua tài sản đấu giá vi phạm hợp đồng mua tài sản đấu giá (chậm hoặc không thanh toán tiền) vẫn không rõ ràng trong việc xử lý vi phạm hợp đồng. Từ việc không xử lý các vi phạm hợp đồng đúng sẽ dẫn đến nhiều hệ lụy khác, ảnh hưởng đến nền kinh tế khi các cuộc đấu giá có tính toán hoặc trục lợi riêng của người tham gia: đưa mức giá cao trong đấu giá nhưng để tạo sóng thu lợi trên thị trường chứng khoán.

Trong khi đó, với đấu thầu (đất chưa giải hóng mặt bằng) để lựa chọn nhà đầu tư (Nghị định 25/2020/NĐ-CP) chia ra đấu thầu quốc tế và đấu thầu trong nước có thủ tục, thời gian khác nhau,… Với lĩnh vực đấu giá QSDĐ (đất sạch, đã giải phóng mặt bằng) chúng ta đang kỳ vọng các nhà đầu tư quốc tế sẽ tham gia nhưng cho đến nay vẫn chưa có vụ đấu giá QSDĐ nào có sự hiện diện của nhà đầu tư quốc tế và họ không thể làm hồ sơ (quyết định nội bộ công ty, chuẩn bị tài chính, chuyển tiền,..) để có thể tham gia đấu giá QSDĐ để thực hiện dự án đầu tư. Do đó, rất cần sửa Luật Đấu giá 2016 và hướng dẫn Điều 29 Luật Đầu tư 2020, theo đó với trường hợp đấu giá QSDĐ phải có "quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư", phải có các quy định về điều kiện của nhà đầu tư thực hiện dự án (như trong đấu thầu).

Hiện nay, Luật đất đai 2013 đang được xây dựng và thảo luật việc sửa đổi, trong đó sẽ thảo luận và xem xét kỹ việc chuyển mục đích sử dụng đất để làm dự án (mua đất nông nghiệp chuyển sang đất thương mại dịch vụ, đất ở) nên hoạt động đấu giá QSDĐ và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư sẽ là lĩnh vực mà nhiều nhà đầu tư sẽ tham gia để chuẩn bị, hình thành các dự án đầu tư của mình. Do đó, Chính phủ cần ngay có những quy định hướng dẫn kịp thời để hoạt động đấu giá QSDĐ nói chung và đấu giá QSDĐ lựa chọn nhà đầu tư dự án cần để bịt các lỗ hổng đang có nguy cơ gây thất thoát ngân sách Nhà nước và ảnh hưởng kinh tế, xã hội nước ta.

Xin cảm ơn Luật sư Trần Đức Phượng!

Hoàng Hải (Thực hiện)