Bàn về hành vi vi phạm nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản do sự kiện bất khả kháng

Theo dõi KTMT trên

1-Dẫn nhập

Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020 (Luật Xử lý VPHC) là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động xử lý các hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý Nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính.

Trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước, lĩnh vực quản lý Nhà nước về tài nguyên Nước và Khoáng sản có vai trò vô cùng quan trọng đối với quốc kế dân sinh. Bởi nước là nguồn tài nguyên quý giá, nước rất cần thiết cho hoạt động sống của con người cũng như các sinh vật, còn Khoáng sản là thành phần tạo khoáng vật của lớp vỏ Trái đất, mà thành phần hóa học và các tính chất vật lý của chúng cho phép sử dụng chúng có hiệu quả và lợi ích trong lĩnh vực sản xuất ra của cải vật chất của nền kinh tế quốc dân.

Khoáng sản có ích được tích tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng đất, biển. Ví dụ: Thạch anh (silic dioxide, SiO2), khoáng vật fenspat, canxit, lưu huỳnh và các khoáng chất đất sét như kaolinit, sắt, mangan, selen và canxi,... . Khoáng sản thường được chia làm 4 loại: khoáng sản năng lượng, kim loại, khoáng sản xây dựng và khoáng sản công nghiệp.

Tài nguyên nước và khoáng sản không phải là vô tận như nhiều người lầm tưởng, nên các quốc gia trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng đều có chiến lược, quy hoạch rõ ràng để ban hành khung pháp lý quản lý hoạt động cấp phép từ công tác thăm dò đến khai thác tài nguyên nước và khoáng sản kèm theo các chế tài xử lý hành vi vi phạm. Hành lang pháp lý chính là Luật Khoáng sản 2010; Luật Tài nguyên nước 2012 và các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành luật.

Để quản lý hiệu quả tài nguyên nước và khoáng sản trong giai đoạn mới, ngày 24 tháng 3 năm 2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 36/2020/NĐ-CP (Nghị định 36) quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản để thay thế cho Nghị định số 33/2017/NĐ-CP (Nghị định 33). Tuy nhiên, tại thời điểm Nghị định 36 được ban hành và có hiệu lực thi hành lại trùng đúng vào thời điểm Dịch bệnh Covid-19 xuất hiện trên diện rộng dẫn đến Thủ tướng Chính phủ phải ban hành Chỉ thị số 16/CT-TTg về thực hiện các biện pháp phòng, chống dịch Covid-19. Vậy đại dịch Covid-19 có phải là một Sự Kiện bất Khả Kháng hay không? và nếu đúng vậy thì cần kích hoạt quy định về những trường hợp không xử phạt vi phạm hành chính tại khoản 3, 4 Điều 11 Luật Xử lý VPHC như thế nào đối với hành vi vi phạm hành chính được quy định tại Nghị định 36?.

Trong phạm vi bài viết, tác giả muốn tập trung bàn về một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản, cụ thể là hành vi vi phạm quy định về nộp Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản đối với tổ chức, cá nhân (Doanh nghiệp) do hậu quả của Sự Kiện Bất Ngờ và Sự Kiện Bất Khả Kháng tác động và ảnh hưởng trực tiếp.

2-Một số bất cập về quy định tiền cấp quyền khai thác khoáng sản trong luật so với thực tế

Luật Khoáng sản 2010 và các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành hầu như chưa có định nghĩa cụ thể thế nào là tiền cấp quyền khai thác khoáng sản (Tiền cấp quyền KTKS) cũng như chưa làm rõ mục đích của nó khi áp dụng. Nghị định số 203/2013/NĐ-CP và sau được thay thế bởi Nghị định số 67/2019/NĐ-CP quy định về phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản mới chỉ đưa ra căn cứ tính tiền cấp quyền KTKS (Điều 5 Nghị định 67) theo công thức T = Q x G x K₁ x K_2­­x R trong đó, T là Tiền cấp quyền KTKS; Q là trữ lượng tính tiền cấp quyền KTKS; G là Giá tính tiền cấp quyền KTKS; K_1­ là Hệ số thu hồi khoáng sản liên quan đến phương pháp khai thác; K₂ là hệ số liên quan đến điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn và R là Mức thu tiền cấp quyền KTKS.

Với quy định trên, chúng ta có thể hiểu rằng đây mới chỉ là biện pháp kỹ thuật mang tính tính toán để ra một con số phải nộp Tiền cấp quyền KTKS khi doanh nghiệp được cấp Giấp phép KTKS. Hơn nữa, đối với Giá tính tiền cấp quyền KTKS lần đầu (G) được cơ quan có thẩm quyền tự áp giá trên trữ lượng được phê duyệt theo hồ sơ thiết kế nên Tiền cấp quyền KTKS mới chỉ là tạm tính. Khi có bảng giá tính thuế tài nguyên của Ủy ban nhân dân tỉnh nơi có mỏ, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam (nay là Cục Khoáng sản Việt Nam) mới tính toán lại Tiền cấp quyền KTKS. Một bất cập nổi cộm là tiền cấp quyền KTKS được tính và chia ra các các lần doanh nghiệp phải nộp cho toàn bộ thời hạn khai thác được quy định trong Giấy phép KTKS.

Bên cạnh đó, quyết định phê duyệt nộp Tiền cấp quyền KTKS tạm tính lần đầu của cơ quan thẩm quyền thường mặc định áp cho không dưới 50% thời hạn khai thác mỏ đã tạo nên áp lực vô cùng ghê gớm cho doanh nghiệp, bởi vừa mới được cấp mỏ doanh nghiệp phải đợi thêm thời gian để hoàn thành các thủ tục để nhận bàn giao ranh giới, mốc giới khu vực khai thác, đồng thời phải đầu tư xây dựng hạ tầng, trang thiết bị khai thác, sàng tuyển, chế biến và vận chuyển khoáng sản.

Trước những bất cập trên, đã từng có nhiều ý kiến cho rằng quy định hiện hành về tiền cấp quyền KTKS của nước ta là “lợi bất, cập hại” do chỉ vì muốn tăng thu cho ngân sách Nhà nước nhưng lại tạo ra hệ lụy lãng phí một nguồn tài nguyên chất lượng trong lòng đất có giá trị cao bởi Tiền cấp quyền KTKS được tính theo trữ lượng phê duyệt, còn thuế tài nguyên được tính theo sản lượng kháng sản khai thác được mà không cần quan tâm doanh nghiệp đã tiêu thụ được hay chưa. Chi phí để khai thác được khoáng sản có chất lượng tốt phải mất nhiều công sức hơn, đỡ tổn hại đến môi trường hơn nên nếu tính theo cách này thì doanh nghiệp khai thác sẽ chỉ khai thác những vị trí sẵn có chứ không thể đầu tư thêm trang thiết bị để khai thác ở những vị trí khó khăn.

Thiết nghĩ, theo quy định hiện hành thì Tiền cấp quyền KTKS theo Luật Khoáng sản 2010 đang bị dấp dính và trùng lập với thuế tài nguyên đối với khoáng sản khai thác theo Luật Thuế tài nguyên. Đã thế thì việc tăng thuế tài nguyên lên cao thì số tiền doanh nghiệp phải nộp lại tiếp tục bị thuế chồng thuế. Khoản 2 Điều 77 Luật Khoáng sản 2010; Nghị định 67/2019/NĐ-CP cho thấy Tiền cấp quyền KTKS và thuế tài nguyên về bản chất thì nó là một. Thực chất đây cùng là giá trị thặng dư và là lợi nhuận siêu ngạch tức địa tô chênh lệch do sự thuận lợi về điều kiện tự nhiên mà có. Cùng đánh vào một đối tượng và với những căn cứ, phương pháp tính toán tương tự nhau và đều nộp cho chủ sở hữu Nhà nước. Như vậy, có thể khẳng định rằng, Tiền cấp quyền KTKS là đánh thuế tài nguyên lần thứ hai.

Bên canh đó, sản lượng khoáng sản khai thác có được dựa trên việc khai thác ở nhiều vị trí khác nhau với chi phí, sự bất lợi, khó khăn khác nhau nhưng lại vẫn áp một loại giá theo giá tính thuế tài nguyên của Ủy ban nhân dân tỉnh quy định là sự bất cập. Thực tế cho thấy thuế tài nguyên không những không giảm mà còn tăng lên làm cho thuế tài nguyên vốn dĩ đã cao nhất thế giới lại cao thêm, đi ngược lại với tinh thần của chính sách coi tài nguyên khoáng sản là nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cần phải khai thác tận thu tối đa và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đồng thời chất thêm gánh nặng cho doanh nghiệp trong bối cảnh giá cả các loại khoáng sản đang trong trình trạng suy giảm do nhu cầu sử dụng của các ngành công nghiệp giảm, trong khi chi phí cho chuỗi cung ứng logistics lại tăng cao do dịch bệnh Covid-19 tác động và ảnh hưởng trực tiếp.

Không những vậy, với cách tính tiền cấp quyền KTKS như hiện nay thì nhiều mỏ có quy mô nhỏ tại nhiều địa phương thay vì giá khoáng sản để tính tiền cấp quyền KTKSphải là giá tính thuế tài nguyên thì người ta có thể quy định một loại giá với tên gọi khác thấp hơn nhiều so với giá tính thuế tài nguyên, ví dụ như cái gọi là giá khoáng sản theo trữ lượng phê duyệt dẫn đến giảm thu từ thuế tài nguyên.

Điều này tạo ra sự bất bình đẳng đối với các doanh nghiệp đươc Bộ TNMT cấp phép khai thác cho mỏ có trữ lượng lớn so với các doanh nghiệp được Ủy ban nhân dân tỉnh cấp mỏ với trữ lượng nhỏ. Bởi trữ lượng mỏ càng lớn, doanh nghiệp đầu tư khai thác bài bản, tuân thủ đúng luật thì lại phải nộp một khoản tiền cấp quyền KTKS lần đầu lớn hơn cho thời hạn khai thác dài hơn, tiền cấp quyền KTKS các kỳ sau cũng lớn hơn do việc áp giá theo giá tính thuế tài nguyên biến đổi theo hướng tăng dần của mỗi năm.

3-Nguyên nhân dẫn đến nhiều doanh nghiệp trong cả nước chưa nộp đầy đủ tiền cấp quyền KTKS trong thời gian vừa qua

Như đã phân tích ở trên cho thấy nhiều bất cập về quy định tiền cấp quyền KTKS của luật so với thực tế dẫn đến việc doanh nghiệp chưa thực hiện đầy đủ tiền cấp quyền KTKS trong năm theo Thông báo của cơ quan thuế địa phương. Tôi cho rằng với bất kỳ lĩnh vực nào cũng vậy chứ không chỉ với lĩnh vực khai thác khoáng sản.

Bởi giai đoạn đầu của thời hạn khai thác, hiếm có một doanh nghiệp nào có thể khai thác và tiêu thụ được đúng sản lượng hàng năm được quy định trong Giấy phép KTKS do việc triển khai khai thác, chế biến khoáng sản trên thực tế phát sinh nhiều vấn đề bất lợi về trự lượng, vị trí khai thác, chất lượng khoáng sản so với Hồ sơ đánh giá trữ lượng và hồ sơ thiết kế được phê duyệt khi cấp phép KTKS nên không đáp ứng được yêu cầu làm nguyên liệu đầu vào cho nhiều ngành công nghiệp, ví dụ có doanh nghiệp được cấp mỏ khai thác cát trắng silic được cấp Quyết định chủ trương đầu tư và hồ sơ cấp phép khai thác có hàm lượng SiO₂ từ 99 - 98; Fe₂O₃; 0,1-0,05, nhưng khi khai thác trên thực tế và kiểm định thì hàm lượng các thành phần hóa học trên lại thấp hơn nhiều dẫn đến không đảm bảo làm nguyên liệu đầu vào cho nhành sản xuất kính, pin năng lượng mặt trời… dẫn đến sản lượng khai thác thấp hơn rất nhiều so với công suất khai thác đã nộp tiền cấp quyền KTKS. Có doanh nghiệp khai thác đại trà với số lượng lớn nhưng bị tồn kho vì không tiêu thụ được nhưng vẫn phải kê khai và nộp thuế tài nguyên.

Ngoài gánh nặng do những bất cập theo quy định của pháp luật hiện hành gây áp lực cho doanh nghiệp ra thì trong thời gian qua không thể không nhắc đến những nguyên nhân khách quan ảnh hưởng và tác động trực tiếp đến hoạt động khai thác, tiêu thụ khoáng sản của doanh nghiệp.

3.1. Sự kiện bất khả kháng

Do ảnh hưởng và tác động trực tiếp của dịch bệnh Covid-19 trên toàn cầu nói chung và Việt Nam nói riêng trong các năm 2020, 2021 và 2022, thực hiện nghiêm túc Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ, các tỉnh thành trong cả nước đã ban hành liên tiếp hàng loạt Chỉ thị, Quyết định, Công điện khẩn, điển hình như tỉnh Quảng Ninh đã ban hành hàng chục văn bản (tham vấn tại đường link https://covid19.quangninh.gov.vn/van-ban-chi-dao-cua-tinh-uy/) để siết chặt việc kiểm soát bệnh dịch trong toàn tỉnh. Vì lẽ đó, các doanh nghiệp khai thác khoáng sản phải thực hiện nghiêm túc các chỉ thị của Tỉnh và huyện dẫn đến hoạt động sản xuất, khai thác, tiêu thụ sản phẩm khoáng sản chính và khoáng sản đi kèm tại mỏ gặp khó khăn, chịu thiệt hại nặng nề; sản xuất bị đình trệ, tạm dừng khai thác.

Từ cuối năm 2021 đến năm 2022, nhiều địa bàn có hoạt động khai thác khoáng sản còn chịu ảnh hưởng tác động nặng nề của dịch bệnh Covid-19 với sự xuất hiện của biến chủng Virus Delta mới nguy hiểm nên là tâm dịch trong thời gian dài phải thực hiện phong tỏa, cách ly xã hội theo Chỉ thị 16/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Do ảnh hưởng của đại dịch Covid-19 dẫn đến hoạt động sản xuất, khai thác, tiêu thụ sản phẩm khoáng sản của không ít doanh nghiệp gặp muôn vàn khó khăn mà chúng tôi được chia sẻ trong quá trình hành nghề tư vấn, cụ thể:

Thứ nhất, do tính chất đặc thù của hoạt động khai thác mỏ phải tập trung nguồn nhân lực lớn tham gia, phải thay đổi ca kíp và thường xuyên có sự điều động từ các địa phương khác đến công trường nhưng do ảnh hưởng và tác động trực tiếp của dịch bệnh Covid -19 và các chính sách siết chặt của Chính phủ và nhiều tỉnh thành tăng dần theo thực trạng từ cấp độ hạn chế đi lại đến giãn cách và sau cùng là cách ly toàn xã hội nên các doanh nghiệp không thể thuê các phương tiện tàu bè và các trang thiết bị, người lao động tại các địa phương khác để tổ chức khai thác, vận chuyển, chế biến và tiêu thụ khoáng sản được. Tuy nhiên, doanh nghiệp vẫn phải gánh chịu các khoản chi phí phát sinh thường xuyên rất lớn như khấu hao trang thiết bị, chi phí thuê tàu bè và chi phí thuê nhân công trông coi bảo vệ mỏ và nhà máy chế biến khoáng sản….

Thứ hai, khi dịch bệnh Covid-19 xảy ra trên diện rộng, các đối tác tiêu thụ sản phẩm khoáng sản trong và ngoài nước đều có văn bản hoặc gọi điện, nhắn tin đề nghị tạm dừng hoặc chấm dứt thực hiện các hợp đồng cung cấp khoáng sản đã ký do Sự kiện bất khả kháng là dịch bệnh Covid-19 xảy ra trong thời gian dài khiến nhiều doanh nghiệp không có doanh thu để trang trải nhưng vẫn phải gánh chịu các chi phí cố định rất lớn.

+Một số đối tác nước ngoài đơn phương chấm dứt Hợp đồng xuất khẩu khoáng sản:

Thiết nghĩ, các doanh nghiệp khai thác khoáng sản luôn nhận thức được sứ mệnh của mình khi sản lượng khai thác theo Giấy phép khai thác nên ngay từ những ngày đầu được cấp phép, họ phải ưu tiên chú trọng đầu tư tài chính, thời gian, sức lực để tập trung làm thị trường, hợp tác công nghệ chế biến khoáng sản chất lượng cao phục vụ xuất khẩu theo định hướng của Chính phủ nhằm mục tiêu, một mặt để quản lý, sử dụng tài nguyên khoáng sản hiệu quả, mặt khác tăng thu cho ngân sách Nhà nước từ các sản phẩm khoáng sản chất lượng cao sau chế biến được quy định tại Thông tư số 04/2021/TT-BXD ngày 30/6/2021 của Bộ xây dựng về việc hướng dẫn việc xuất khẩu khoáng sản làm vật liệu xây dựng.

Mặc dù, các doanh nghiệp đã nỗ lực cố gắng triển khai đồng bộ mọi giải pháp để tiếp cận với các khách hàng, đối tác nước ngoài lớn đến từ nhiều quốc gia có nhu cầu nhập khẩu khoáng sản chất lượng cao phục vụ cho các ngành sản xuất như kính, đồ thủy tinh, Pin năng lượng mặt trời, mỹ phẩm, công nghiệp nặng…vv nhưng qua nhiều lần gửi mẫu giám định các thành phần hóa học trong khoáng sản tại mỏ được cấp phép cho thấy hàm lượng của nhiều thành phần hóa học cao hơn nhiều so với tiêu chuẩn yêu cầu đầu vào cho các lĩnh vực có nhu cầu sử dụng trên.

Cụ thể, hàm lượng nhiều loại tạp chất tại nhiều vị trí mỏ cao hơn rất nhiều so với Báo cáo kết quả thăm dò của Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản Quốc gia; Quyết định chủ trương đầu tư của UBND tỉnh đối với dự án khai thác khoáng sản. Hàng loạt kết quả thử nghiệm (Test result) do Viện vật liệu xây dựng - Bộ Xây dựng, Vinacontrol, SGS, CICC… thực hiện cho thấy thành phần hóa học tạo nhiều vị trí mỏ cao hơn rất nhiều so với hàm lượng nêu tại Quyết định chủ trương đầu tư.

Trước sự việc bất thường trên, nhiều doanh nghiệp tiếp tục phải triển khai các phương án hợp tác công nghệ với nhiều hãng sản xuất, chế tạo dây chuyền công nghệ tuyển rửa khoáng sản trên thế giới để tiếp tục thực hiện các thí nghiệm nhằm tìm ra giải pháp làm giảm tối đa hàm lượng tạp chất tồn tại trong khoáng sản tại mỏ. Trong quá trình tư vấn cho một số doanh nghiệp, chúng tôi đã chứng kiến các giải pháp mà Tập đoàn đa quốc gia Terex (Terex Minerals Processing Systems) đưa ra để thực hiện nhiều thí nghiệm qua các phương pháp trục vít (Screw machine), máy phân tách dải hạt và khoáng vật nặng, máy tuyển từ (Magnetic sorting machine)…vv. Tuy nhiên, kết quả phân tích sau khi tuyển tách khoáng vật nặng đều cho thấy hàm lượng tạp chất trong thân cấu tạo của nhiều loại khoáng sản vẫn cao và các chuyên gia còn nghi ngờ có sự tộn tại của Tuamalin hoặc clorit trong nhiều loại khoáng sản.

Có nhiều doanh nghiệp mới chỉ được cấp phép khai thác trước thời điểm dịch bệnh Covid-19 một thời gian ngắn, và sau một thời gian đầu tư công nghệ khai thác, chế biến và làm thị trường đã ký kết được hợp đồng xuất khẩu đầu tiên. Tuy nhiên, do chịu ảnh hưởng và tác động trực tiếp từ dịch bệnh Covid-19 nên đối tác không thể thuê được tàu vận tải đến nhận hàng, không thể cử cán bộ sang để giám sát bốc hàng (loading), Ngân hàng nước ngoài không mở được Thư tín dụng thanh toán (L/C), đơn vị giám định chất lượng hàng hóa không cử cán bộ đến để giám định… dẫn đến Hợp đồng không thể thực hiện được.

Sau khi tham vấn nội dung Hợp đồng xuất khẩu, chúng tôi thấy các bên có quy định “Không bên nào phải chịu trách nhiệm cho sự chậm trễ do đình công, bạo loạn, bão, hỏa hoạn, chiến tranh, bão, lũ lụt, thiên tai, động đất, dịch bệnh - Neither partty shall be liable for delays caused by strikes, riots, burricanes, fires, wars, floods, natural dissaters, earthquakes, pandemic”.

Ngoài ra Hợp đồng xuất khẩu còn quy định “Nếu một bên không thể khắc phục được vi phạm do sự kiện bất khả kháng trong vòng 60 ngày, Bên còn lại có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng trừ khi có thỏa thuận khác… - If a partty can not fix thê breach occurred due to force majeure within 60 days, the another party may terminate the contract unless otherwise agreed…”.

Khi xảy ra dịch bệnh Covid-19, trong quá trình thực hiện hợp đồng, nhiều doanh nghiệp và đối tác nước ngoài đã phối hợp thực hiện mọi biện pháp để khắc phục nhưng do dịch bệnh Covid-19 (Covid-19 pademic) là sự kiện khách quan, không thể lường trước được kéo dài nên về cơ bản các doanh nghiệp và đối tác không thể tiếp tục thực hiện hợp đồng. Hệ quả là các bên được miễn nhiệm mọi trách nhiệm nhưng doanh nghiệp khai thác phải gánh chịu một sự thiệt hại vô cùng lớn khi đã bỏ ra nhiều chi phí để tập kết chân hàng về nhà máy và kho bãi phục vụ xuất khẩu cho hợp đồng đã ký.

+ Đối với các đối táctiêu thụ khoáng sản đi kèm cho các dự án trong và ngoài tỉnh có mỏ cũng gặp trở ngại khách quan như đối tác nước ngoài nên các hợp đồng đã ký đều phải tạm dừng và chấm dứt.

Tại website chính thức của Tổ chức y tế Thế giới (tại đường link https://www.who.int/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020) ngày 11/3/2020, Tổng giám đốc WHO phát đi tuyên bố khẩn cấp rằng “WHO has been assessing this outbreak around the clock and we are deeply concerned both by the alarming levels of spread and severity, and by the alarming levels of inaction. We have therefore made the assessment that COVID-19 can be characterized as a pandemic. - WHO đã và đang đánh giá đợt bùng phát này suốt ngày đêm và chúng tôi quan ngại sâu sắc cả về mức độ lây lan và mức độ nghiêm trọng đáng báo động cũng như mức độ không hành động đáng báo động. Do đó, chúng tôi đưa ra đánh giá rằng COVID-19 có thể được coi là một đại dịch.”

Còn tại Việt Nam, với các Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các tỉnh thành trong cả nước đã ban hành liên tiếp và được công khai trên các phương tiện thông tin truyền thông chính thống cho thấy dịch bệnh Covid-19 là một đại dịch chứ không chỉ còn là một dịch bệnh thông thường nên nó đương nhiên được coi là một sự kiện Bất Khả Kháng được quy định tại khoản 1, Điều 156 Bộ luật Dân sự năm 2015.

Tại khoản 14 Điều 2 của Luật xử lý vi VPHC có quy định  “Sự kiện bất khả kháng là sự kiện xảy ra một cách khách quan không thể lường trước được và không thể khắc phục được mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép”. Mặt khác, theo quy định tại Điều 11 “Những trường hợp không xử phạt vi phạm hành chính” Luật xử lý VPHC đã xác định các trường hợp không xử phạt vi phạm hành chính, cụ thể như sau:

“(1). Thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong tình thế cấp thiết;(2). Thực hiện hành vi vi phạm hành chính do phòng vệ chính đáng;(3). Thực hiện hành vi vi phạm hành chính do sự kiện bất ngờ;(4). Thực hiện hành vi vi phạm hành chính do sự kiện bất khả kháng..”.

Bên cạnh đó, tại khoản 9 Điều 2 Nghị định số 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật khoáng sản cụ thể hóa khoản 14 Điều 2 Luật xử lý VPHC như sau “ 9. Bất khả kháng trong hoạt động khoáng sản là sự kiện khách quan, không thể lường trước; là sự việc mà tổ chức, cá nhân đã áp dụng mọi biện pháp mà không thể tránh, không thể khắc phục, dẫn đến không thể thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân hoạt động khoáng sản”.

Sau khi tham vấn hồ sơ, tài liệu mà một số doanh nghiệp cung cấp và đề nghị cho ý kiến về dịch bệnh Covid-19 có được coi là sự kiện Bất khả kháng ảnh hưởng và tác động đến họat động khai thác, tiêu thụ khoáng sản của họ hay không? Chúng tôi cho rằng với các quy định hiện hành của pháp luật thực định như nêu trên, cụ thể với dịch bệnh Covid-19 cho thấy nó có đủ căn cứ để xác định  là  một “Sự kiện bất khả kháng” bởi nó: (i) Xảy ra một cách khách quan đối với doanh nghiệp chịu ảnh hưởng; (ii) doanh nghiệp và đối tác hông thể lường trước được; (ii) Các bên không thể khắc phục được mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép và (iv) Các bên đã quy định cụ thể về Sự Kiện Bất Khả Kháng và căn cứ chấm dứt hợp đồng.

3.2. Sự kiện bất ngờ và trở ngại khách quan mà không ít doanh nghiệp gặp phải trong quá trình khai thác, tiêu thụ khoáng sản

Thứ nhất, tại nhiều quyết định phê duyệt tiền cấp quyền KTKS của cơ quan có thẩm quyền quy định tổng số tiền cấp quyền KTKS mà doanh nghiệp phải nộp thường được tính cho nửa thời gian khai thác đầu theo giấy phép.

Vào thời điểm năm 2019, có doanh nghiệp chưa được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hoàn thiện văn bản pháp lý để khai thác gồm: bàn giao khu vực biển, ranh giới mốc giới khai thác...., nhưng doanh nghiệp đã phải nộp tiền cấp quyền KTKS lần đầu với số tiền tương ứng với hơn 20% tổng số tiền phải nộp trong toàn bộ thời hạn khai thác và tương đương với sản lượng của ¼ tổng trữ lượng mỏ. Nhưng doanh nghiệp mới chỉ khai thác đạt khoảng 10-15% của khối lượng đã nộp tiền cấp quyền KTKS. Như vậy, theo logic thì thực chất doanh nghiệp không nợ tiền cấp quyền KTKS do chưa khai thác, tiêu thụ được khối lượng cát tương ứng với số tiền đã nộp, cũng như chưa khai thác được đúng công suất cho phép.

Thứ hai, khó khăn vướng mắc về cơ chế chính sách tiêu thụ khoáng sản. Theo đó, tại nhiều Quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư của Ủy ban nhân dân tỉnh quy định “Sản phẩm, dịch vụ cung cấp: Cung cấpnguồn nguyên liệu khoáng sản chínhvàkhoáng sản đi kèmtrong quá trình khai thác, phân loại, chế biến cho các dự án, nhà máy chế biến và nhu cầu sử dụng trong tỉnh” là có phần chưa đúng với tinh thần tại Văn bản số 10369/VPCP-KTN ngày 18/12/2012 của Văn phòng Chính phủ về việc bãi bỏ các quy định cấm, tạm cấm vận chuyển khoáng sản ra khỏi địa phương dẫn đến những rào cản cho việc tiêu thụ sản phẩm tận thu là cát san lấp cho các dự án ngoài tỉnh.

Ngoài ra, việc tiêu thụ trong nhiều tỉnh còn rất nhiều bất cập, cụ thể là có doanh nghiệp địa phương có nguồn khoáng sản hợp pháp được Bộ TN&MT cấp phép, có lợi thế về chi phí thấp trong khai thác, vận chuyển song doanh nghiệp gặp phải khó khăn trong việc cung cấp khoáng sản cho các công trình, dự án trên địa bàn tỉnh do không cạnh tranh được về giá so với các tổ chức, cá nhân khai thác trái phép, mua hóa đơn hợp thức đầu vào. Tình trạng khai thác, vận chuyển, tiêu thụ vật liệu xây dựng trái phép trong phạm vi cả nước nói chung và trên một số địa bàn tỉnh nói riêng vẫn diễn ra phức tạp, tinh vi ảnh hưởng đến đầu ra tiêu thụ sản phẩm của các đơn vị có nguồn khoáng sản hợp pháp.

Thứ ba, đối với việc tiêu thụ khoáng sản chính (ví dụ mỏ có trữ lượng khoáng sản chính là cát trắng silic, cát vàng khuân đúc) hiện nay chưa có cơ chế tiêu thụ xuất khẩu rõ ràng (đây là sản phẩm cát chiếm phần lớn trữ lượng của mỏ); do nhu cầu tiêu thụ một số sản phẩm khoáng sản đã qua chế biến ở thị trường trong nước là rất thấp so với sản lượng, quy mô công suất khai thác, chế biến của mỏ và nhà máy, nên không ít doanh nghiệp và Hội các doanh nghiệp khai thác khoáng sản đã có văn bản báo cáo UBND tỉnh đề nghị Bộ Xây dựng hướng dẫn việc xuất khẩu khoáng sản trên địa bàn tỉnh. Tuy nhiên, đến nay không ít tỉnh vẫn chưa có văn bản báo cáo đề xuất với Bộ Xây dựng để tháo gỡ vướng mắc cho doanh nghiệp.

Ngoài ra, do nhu cầu tiêu thụ các sản phẩm khoáng sản chính đã qua chế biến ở thị trường trong nước là rất thấp so với sản lượng, quy mô công suất khai thác của nhiều mỏ, nên trong các năm qua vì lợi ích kinh tế - xã hội lâu dài cho đất nước và doanh nghiệp, nhiều doanh nghiệp đã ưu tiên tập trung đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, dây chuyền thiết bị công nghệ chế biến khoáng sản để chuẩn bị cho quá trình sản xuất ổn định nhằm tạo ra sản phẩm tinh có giá trị kinh tế cao, làm giàu và tăng giá trị tài nguyên từ đó làm tăng nguồn thu cho ngân sách Nhà nước, tạo thêm việc làm cho lao động địa phương nên đã phải đầu tư một khoản tiền rất lớn nhưng chưa thôi hồi lại được.

Thứ tư, trong thời gian dịch bệnh Covid-19 bùng phát, nhiều doanh nghiệp đã phải tạm dừng việc khai thác khoáng sản theo ý kiến chỉ đạo của Ủy ban nhân dân tỉnh mặc mặc dù trong quá trình khai thác không để xảy ra bất cứ sai phạm nào song thực hiện ý kiến chỉ đạo của UBND tỉnh, có không ít huyện nơi có mỏ đã ban hành văn bản về việc tạm dừng Dự án khai thác của doanh nghiệp. Theo đó, doanh nghiệp buộc phải tạm dừng Dự án khai thác khoáng sản trong một thời hạn dài. Vấn đề này đã phát sinh thiệt hại to lớn do dừng khai thác đối với không ít các doanh nghiệp.

Thứ năm, quy định bất cập về việc phải khai thuế, nộp thuế ngay đối với hoạt động khai thác khoáng sản tại mỏ sau đó vận chuyển về Nhà máy chế biến và địa điểm tập kết để làm nguyên liệu, lưu kho chuẩn bị cho quá trình sàng tuyển, chế biến.

Theo quy định tại Thông tư số 152/2015/TT-BTC ngày 02/10/2015 của Bộ Tài Chính về việc hướng dẫn về thuế tài nguyên thì người nộp thuế phải thực hiện kê khai, nộp thuế đối với toàn bộ sản lượng tài nguyên khai thác trong tháng không phân biệt tồn kho hay đang trong quá trình chế biến. Đây là quy định rất bất cập, vướng mắc đối với hoạt động khai thác khoáng sản để lưu kho tại nhà máy hoặc địa điểm tập kết. Cụ thể:

Để chuẩn bị cho việc thực hiện các hợp đồng tiêu thụ khoáng sản với khối lượng lớn, doanh nghiệp buộc phải thi công khai thác mỏ với khối lượng lớn khoáng sản nguyên khai mang về nhà máy, địa điểm tập kết để lưu kho chuẩn bị cho quá trình sản xuất chế biến; sản phẩm này sau khi tập kết lưu kho phải mất nhiều thời gian, chi phí để xử lý rửa mặn, sàng tuyển rồi mới đưa vào dây chuyền chế biến thành khoáng sản tinh. Mặt khác, trong khối lượng khoáng sản chính nguyên khai còn chứa nhiều tạp chất không tận thu được và khoáng sản đi kèm, do đó phải trải qua quá trình sàng tuyển phân loại và tiêu thụ ra thị trường mới xác định được cụ thể, chính xác khối lượng của từng loại tài nguyên để kê khai, nộp thuế.

Bên cạnh đó do đặc thù hoạt động thi công khai thác mỏ, nhất là với các mỏ ngoài biển phụ thuộc nhiều vào điều thời tiết sóng gió, thủy triều nên không diễn ra được thường xuyên liên tục. Khi có điều kiện thuận lợi doanh nghiệp buộc phải tổ chức thi công khai thác ngay để tập trung sản phẩm về các địa điểm tập kết, lưu kho, dự trữ khi có hợp đồng với khách hàng, doanh nghiệp mới sàng tuyển, chế biến, vận chuyển sản phẩm đi tiêu thụ.

Như vậy, có thể thấy hoạt động khai thác khoáng sản nguyên khai để tập kết, lưu kho là rất cần thiết và ở giai đoạn này chưa phân loại được cụ thể chính xác từng loại tài nguyên để kê khai nộp thuế. Ở giai đoạn này hoàn toàn mới là quá trình sản xuất, chưa tiêu thụ nên chưa phát sinh doanh thu, thậm chí doanh nghiệp khai thác đã phải bỏ ra rất nhiều chi phí song doanh nghiệp lại phải kê khai, nộp thuế ngay trong tháng (nếu chưa nộp đủ thì bị tính tiền chậm nộp theo quy định của luật Quản lý thuế) là rất bất cập và đây cũng là nguyên nhân dẫn đến việc phải hạn chế khai thác theo công xuất cho phép.

Về vấn đề này, không ít doanh nghiệp đã có vă bản báo cáo với Cục thuế và chính quyền địa phương để kiến nghị với Tổng Cục thuế, Bộ Tài chính, Bộ TN&MT xem xét trình Chính phủ để sửa đổi chính sách về Tiền cấp quyền KTKS và thuế tài nguyên.

Thứ sáu, vấn đề cản trở hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp khai thác liên quan tới các tổ chức tín dụng tài trợ cho vay vốn khi dùng Quyền KTKS làm tài sản bảo đảm cho khoản  vốn vay để đầu tư hạ tầng mỏ và nộp Tiền cấp quyền KTKS.

Trên thực tế, không ít doanh nghiệp phải thế chấp tài sản phát sinh từ giấy phép khai thác khoáng sản để bổ sung vốn lưu động phục vụ hoạt động khai thác và kinh doanh khoáng sản.

Mặc dù là các khoản vay ngắn hạn và nhiều doanh nghiệp đã được tất toán và dư nợ vay là 0 đồng, nhưng một số ngân hàng vẫn chưa giải chấp các tài sản này cho doanh nghiệp vì ngân hàng luôn “cài cắm” thêm điều khoản để tài sản bảo đảm cho các khoản vay trung, dài hạn khác. Mặc cho việc Ngân hàng quy định tỷ lệ cho vay trên tài sản bảo đảm (LTV - Loan to Value ratio) của Hợp đồng vay trung hạn luôn duy trì ở mức 60% và khi định giá lại các tài sản đảm bảo khác vẫn còn trên cả tỷ lệ LTV như vậy, tuy nhiên Ngân hàng vẫn tìm mọi cách “chiếm giữ trái phép” tài sản thế chấp là quyền KTKS của doanh nghiệp.

Không những vậy, không ít Ngân hàng và các công ty AMC của mình đã gửi nhiều văn bản đến các cơ quan có thẩm quyền nhằm thu giữ để bán đấu giá tài sản đảm bảo là Quyền KTKS của doanh nghiệp. Nội dung trả lời của cơ quan có thẩm quyền thường nêu rõ “Luật Khoáng sản và các văn bản quy phạm pháp luật về khoáng sản chưa có quy định cụ thể về việc tổ chức, cá nhân được sử dụng Quyền KTKS làm “tài sản đảm bảo” để thế chấp tại ngân hàng hoặc tổ chức tín dụng, đồng thời cũng chưa có quy định về xử lý tài dản đảm bảo là Quyền KTKS để thu hồi nợ”.

Do đó, những kiểu hành động như trên của Ngân hàng đã làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến uy tín, thương hiệu của một số doanh nghiệp dẫn đến gặp nhiều khó khăn trong hoạt động khai thác và tiêu thụ khoáng sản, không có doanh thu để trang trải cho hoạt động sản xuất kinh doanh.

4-Đề xuất hướng xem xét có lợi cho doanh nghiệp khai thác khoáng sản khi chưa thực hiện đầy đủ tiền cấp quyền KTKS do Sự kiện bất ngờ và Sự kiện bất khả kháng

Theo quy định tại khoản 13 Điều 2 của Luật xử lý VPHC quy định “Sự kiện bất ngờ là sự kiện mà cá nhân, tổ chức không thể thấy trước hoặc không buộc phải thấy trước hậu quả của hành vi nguy hại cho xã hội do mình gây ra”. Ngoài ra, tại khoản 1 Điều 156 của Bộ luật Dân sự có quy định “trở ngại khách quan là những trở ngại do hoàn cảnh khách quan tác động làm cho người có quyền, nghĩa vụ dân sự không thể biết về việc quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm hoặc không thể thực hiện được quyền, nghĩa vụ dân sự của mình”.

Mặt khác, tại điểm c, khoản 3 Điều 9 Nghị định 67/2019/NĐ-CP ngày 31/7/2019 của Chính phủ quy định về phương pháp tính, mức tiền thu tiền cấp quyền KTKS quy định “c) Trường hợp phải tạm dừng khai thác khoáng sản do yêu cầu hoặc được xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì thời điểm nộp số tiền cấp quyền khai thác khoáng sản phát sinh trong kỳ (nếu có) được lùi bằng thời gian phải tạm dừng khai thác khoáng sản, nhưng không vượt quá thời gian khai thác còn lại của giấy phép. Tổ chức, cá nhân thuộc những trường hợp này sẽ phải tiếp tục thực hiện việc nộp số tiền phát sinh trong kỳ sau 30 ngày kể từ ngày bắt đầu được hoạt động khai thác trở lại và không phải tính tiền chậm nộp trong thời gian tạm dừng khai thác khoáng sản”.

Đối chiếu với các quy định hiện hành của pháp luật cho thấy các nguyên nhân trên thuộc sự kiện bất ngờ, trở ngại khách quan và sự kiện bất khả kháng đã gây ảnh hưởng và tác động đến hoạt động khai thác khoáng sản cho không ít doanh nghiệp khai thác khoáng sản. Ngoài ra, cần phải xem xét, đánh giá từ thời điểm doanh nghiệp được cấp phép khai thác đến nay, doanh nghiệp đã vi phạm hành chính dẫn đến bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực khoáng sản chưa.

Do đó cơ quan có thẩm quyền cần cẩn trọng nghiên cứu, tổ chức thực địa đặc thù những khó khăn mà nhiều doanh nghiệp khai thác khoáng sản gặp phải để có văn bản kiến nghị Chính phủ và các bộ ngành liên quan xem xét:

(i) Cho doanh nghiệp được giãn, gia hạn thời gian nộp Tiền cấp quyền KTKS, miễn giảm tiền chậm nộp  để hỗ trợ doanh nghiệp trong phục hồi sản xuất kinh doanh sau ảnh hưởng và tác động trực tiếp củaSự Kiện Bất Khả Kháng là dịch bệnh Covid-19 và các Sự kiện bất ngờ, Trở ngại khách quan;

(ii) Kiến nghị cho các doanh nghiệp được nộp tiền cấp quyền KTKS và thực hiện các nghĩa vụ tài chính theo sản lượng khai thác thực tế hàng năm để giảm áp lực về việc nộp ngân sách tiền cấp quyền KTKS theo trữ lượng được cấp phép khi mà doanh nghiệp chưa có doanh thu. Vấn đề nộp tiền cấp quyền KTKS theo sản lượng khai thác hàng năm hiện nay đã được Chính phủ quy định trong Dự thảo Luật Địa chất và Khoáng sản (dự thảo lần 4) để phù hợp với thực tế cũng như tạo điều kiện để Doanh nghiệp đầu tư công nghệ khai thác, chế biến, thu hồi tối đa khoáng sản theo đúng chủ trương của Bộ Chính trị được nêu trong Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 10/02/2022 cũng như chính sách của Nhà nước được quy định trong Luật Khoáng sản.

(iii) Cơ quan chuyên môn có thẩm quyền thường xuyên quan tâm, hướng dẫn các doanh nghiệp tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc nhất là có văn bản yêu cầu Ủy ban nhân dân một số tỉnh thực hiện nghiêm Văn bản số 10369/VPCP-KTN ngày 18/12/2012 của Văn phòng Chính phủ về việc bãi bỏ các quy định cấm, tạm cấm vận chuyển khoáng sản ra khỏi địa phương.

Thiết nghĩ, chỉ có vậy mới có thể xem xét, đánh giá một cách khách quan, toàn diện đối với từng doanh nghiệp cụ thể gặp phải khó khăn trong việc chưa thực hiện đầy đủ việc nộp Tiền cấp quyền KTKS để làm căn cứ xem xét, đối chiếu và áp dụng khoản 3 và khoản 4 Điều 11 Luật xử lý VPHC để không ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 6, Điều 36 Nghị định 36/2020/NĐ-CP đối với nhiều doanh nghiệp. Nếu không, hàng loạt doanh nghiệp khai thác khoáng sản trên địa bàn cả nước đang gặp phải nguy cơ đứng bên bờ vực thẳm của sự phá sản và đây cũng có thể là mầm mống phát sinh các vụ án hành chính khởi kiện về các Quyết định hành chính cá biệt về tước, thu hồi giấy phép khai thác khoáng sản kéo dài, gây ra sự bất ổn, gián đoạn và đình trệ cho chiến lược khoáng sản trong công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Luật sư Phan Khắc Nghiêm
Công ty luật TNHH NPK Quốc tế