Thực trạng mua sắm tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay

Theo dõi KTMT trên

Hoạt động mua sắm của Chính phủ thường được dư luận, cộng đồng đặc biệt quan tâm, là một tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả hoạt động của Chính phủ. 

Cơ chế mua sắm công

Để đáp ứng nhu cầu cấp thiết của nền kinh tế hiện nay trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế, thời gian qua, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về mua sắm công tạo hành lang pháp lý cơ bản và từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về mua sắm công hiện nay cụ thể:

Hệ thống văn bản pháp luật về quản lý tài sản công quy định phương thức, quy trình và thẩm quyền quyết định mua sắm công, gồm: Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước (TSNN) quy định việc mua sắm TSNN phải phù hợp với tiêu chuẩn, định mức, chế độ quản lý, sử dụng TSNN; Nghị định số 52/2009/NĐ-CP ngày 03/6/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quản lý, sử dụng TSNN quy định việc mua sắm TSNN được thực hiện theo một trong hai phương thức là mua sắm tập trung và mua sắm phân tán.

Hệ thống văn bản pháp luật về đấu thầu cơ bản quy định về các hình thức lựa chọn nhà thầu, quy trình, thủ tục đấu thầu, mua sắm tài sản từ khâu chuẩn bị đấu thầu, tổ chức đấu thầu, trình tự đánh giá hồ sơ dự thầu, xét duyệt trúng thầu đối với đấu thầu cung cấp dịch vụ tư vấn và mua sắm tài sản, hàng hóa, trình duyệt và thẩm định kết quả đấu thầu, phê duyệt kết quả đấu thầu, thông báo kết quả đấu thầu, thương thảo, hoàn thiện hợp đồng và ký kết hợp đồng và tạo hành lang pháp lý cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân tham gia hoạt động đấu thầu mua sắm đúng pháp luật.

Hiện nay hệ thống pháp luật hiện hành đã quy định tương đối đầy đủ về việc mua sắm công từ khâu lập dự toán ngân sách; tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản; phương thức mua sắm; thẩm quyền quyết định mua sắm…

Phương thức mua sắm công

Theo quy định của luật hiện tồn tại hai phương thức mua sắm:

1) Phương thức mua sắm phân tán:

Theo mô hình mua sắm phân tán thì các cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp sử dụng tài sản là đơn vị trực tiếp thực hiện mua sắm.

Áp dụng cho tài sản, hàng hóa, dịch vụ chỉ có một hoặc một số ít đơn vị sử dụng phục vụ nhiệm vụ đặc thù; đảm bảo bí mật quốc gia; phát sinh đột xuất không có kế hoạch trước để kịp thời đáp ứng nhu cầu sử dụng trong các trường hợp thiên tai, dịch bệnh

2) Phương thức mua sắm tập trung:

Theo Khoản 1 Điều 44 Luật đấu thầu 2013 có quy định cụ thể về khái niệm mua sắm tập trung như sau: “Mua sắm tập trung là cách tổ chức đấu thầu rộng rãi để lựa chọn nhà thầu thông qua đơn vị mua sắm tập trung nhằm giảm chi phí, thời gian, đầu mối tổ chức đấu thầu, tăng cường tính chuyên nghiệp trong đấu thầu, góp phần tăng hiệu quả kinh tế.”

Vậy mua sắm tập trung có được tổ chức đấu thầu rộng rãi để chọn nhà thầu hay không? Theo Điều 44 Luật đấu thầu 2013 thì mua sắm tập trung là cách tổ chức đấu thầu rộng rãi, mục đích là để lựa chọn nhà thầu thông qua đơn vị mua sắm tập trung nhằm giảm chi phí, thời gian, đầu mối tổ chức đấu thầu, tăng tính chuyên nghiệp trong đấu thầu và góp phần tăng hiệu quả kinh tế. 

Mua sắm tập trung được thực hiện theo hai cách sau đây:

- Lựa chọn nhà thầu và thực hiện ký kết hợp đồng với nhà thầu được lựa chọn. 

- Lựa chọn nhà thầu, ký văn bản thỏa thuận chung với một hay nhiều nhà thầu được lựa chọn làm cơ sở để các đơn vị có nhu cầu mua sắm trực tiếp ký kết hợp đồng với nhà thầu được lựa chọn. 

Quy trình mua sắm công

Quy trình mua sắm công theo phương thức phân tán: Lập dự toán ngân sách cho mua sắm; giao dự toán ngân sách hàng năm, trong đó có dự toán mua sắm công; thực hiện mua sắm (lựa chọn nhà thầu cung cấp); ký hợp đồng mua sắm và thanh toán tiền cho nhà cung cấp.

Quy trình mua sắm công theo phương thức tập trung: Lập dự toán ngân sách cho mua sắm, trong đó có mua sắm tập trung; giao dự toán ngân sách mua sắm tập trung; lập và phê duyệt kế hoạch mua sắm tập trung; thực hiện mua sắm (lựa chọn nhà thầu cung cấp); ký thỏa thuận khung giữa đơn vị mua sắm tập trung và nhà thầu; ký hợp đồng mua sắm và thanh toán tiền cho nhà cung cấp; bàn giao, tiếp nhận tài sản.

* Đánh giá thực trạng mua sắm tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp công lập trong thời gian qua

Kết quả đạt được

Với sự tăng cường quản lý mua sắm công thông qua việc ban hành cơ chế chính sách và tổ chức thực hiện đã tạo ra sự chuyển biến về nhận thức, nâng cao tinh thần trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị sử dụng TSNN tiết kiệm và hiệu quả.

Đã hình thành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, tạo cơ sở pháp lý cho việc mua sắm tài sản, hàng hóa, dịch vụ công nói chung, bao gồm cả phương thức mua sắm tập trung và mua sắm phân tán; điều chỉnh từ khâu lập kế hoạch, giao dự toán mua sắm, xây dựng phương án tổ chức mua sắm, tổ chức đấu thầu mua sắm, bàn giao tài sản, hàng hóa cho đơn vị quản lý, sử dụng, bảo hành, bảo trì tài sản mua sắm, kiểm tra giám sát, công khai kết quả mua sắm, xử lý vi phạm, trách nhiệm tổ chức thực hiện... Về cơ bản, các quy định hiện hành đáp ứng được yêu cầu trong mua sắm công.

Trên cơ sở các điều kiện về năng lực, khả năng cung cấp hàng hóa dịch vụ, cơ chế chính sách quản lý ngân sách và quản lý TSNN hiện hành; các bộ, ngành, địa phương lựa chọn phương thức mua sắm tập trung hoặc phân tán để phù hợp với điều kiện thực tế. Việc thực hiện mua sắm theo phương thức phân tán có ưu điểm là chủ động, linh hoạt, không phát sinh thêm bộ máy do hoạt động mua sắm thực hiện theo chế độ kiêm nhiệm, người mua tài sản và người sử dụng tài sản là một nên mua sắm nhanh hơn, đáp ứng kịp thời nhu cầu sử dụng tài sản.

Mua sắm tài sản, hàng hóa theo phương thức tập trung đã đáp ứng được yêu cầu trang bị hiện đại, đồng bộ về tài sản, góp phần đổi mới công nghệ quản lý theo hướng cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, đặc biệt là việc đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, trang thiết bị chuyên dùng trong ngành hải quan, kho bạc, y tế, giáo dục. Mua sắm TSNN theo phương thức tập trung mặc dù mới được thực hiện thí điểm nhưng đã chứng minh hiệu quả cao trong việc tiết kiệm tối đa nguồn NSNN.

Bên cạnh đó, hiệu quả của việc mua sắm tài sản, hàng hóa theo phương thức tập trung không chỉ thể hiện ở khoản ngân sách tiết kiệm được do mua sắm theo số lượng lớn mà còn được thể hiện ở chất lượng đầu vào tốt, đảm bảo giá cả thống nhất, tương đồng về kỹ thuật, việc sử dụng tài sản đạt hiệu quả cao, hạn chế các phát sinh kỹ thuật phải sửa chữa bất thường trong quá trình sử dụng tài sản.

Việc tập trung đầu mối thực hiện mua sắm, tổ chức mua sắm với khối lượng tài sản lớn thông qua hình thức đấu thầu rộng rãi đảm bảo tính công khai, minh bạch, tạo điều kiện cho nhiều nhà thầu cung cấp tài sản, hàng hóa tham gia; cơ chế công khai, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm được quy định chặt chẽ; từ đó góp phần vào việc phòng, chống tham nhũng trong mua sắm TSNN theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 3 (khóa X).

* Những tồn tại, hạn chế

Có nhiều hệ thống văn bản khác nhau quy định về mua sắm công dẫn đến khó theo dõi, thiếu thống nhất và thiếu đồng bộ. Ví dụ quy định về đơn vị mua sắm tập trung theo pháp luật về đấu thầu và pháp luật về quản lý TSNN còn khác nhau. Luật Đấu thầu năm 2013 đã quy định việc áp dụng trên phạm vi cả nước phương thức mua sắm tập trung nhưng hệ thống văn bản hướng dẫn chưa được ban hành nên quy định của Luật chưa đi vào cuộc sống.

Đổi mới mua sắm công cần đổi mới đồng bộ cả hệ thống chính sách có liên quan đến mua sắm công, đặc biệt là pháp luật về quản lý, sử dụng TSNN. Theo pháp luật về quản lý, sử dụng TSNN hiện hành chỉ quy định hai phương thức mua sắm công là mua sắm tập trung và mua sắm phân tán. Thực tế, có những phương thức mua sắm khác rất thuận tiện, hiệu quả như phương thức mua sắm hợp nhất. Pháp luật hiện hành chỉ quy định các hình thức lựa chọn nhà thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu; tuy nhiên, có một số loại tài sản, hàng hóa có chỉ tiêu kỹ thuật rõ ràng, giá bán công khai thì việc đấu thầu rất tốn kém thời gian và chi phí tổ chức đấu thầu. Trong khi đó, một số hình thức mua sắm khác như đàm phán giá là hình thức phù hợp. Pháp luật về tài sản công chưa quy định bắt buộc việc thuê dịch vụ tài sản (thay mua sắm hiện vật)… Theo đó, ảnh hưởng đến hiệu quả mua sắm.

Phương thức mua sắm phân tán còn một số hạn chế chủ yếu:

Thứ nhất, Không chuyên nghiệp và chưa tách bạch được nhiệm vụ quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ trong quản lý tài sản công;

Thứ hai, Tốn kém chi phí tổ chức thực hiện. Trong quá trình mua sắm, các đơn vị cùng thực hiện một quy trình đấu thầu mua sắm đối với một số loại tài sản như nhau (ô tô, trang thiết bị phục vụ công tác). Thay vì một tổ chức thực hiện và một số chuyên gia có chuyên môn sâu thực hiện, thì tại mỗi đơn vị sẽ tổ chức riêng lẻ. Tính tổng thời gian và nhân lực để thực hiện nhiệm vụ này của toàn xã hội sẽ rất lớn (khoảng 120.000 đơn vị thực hiện một nhiệm vụ giống nhau là tiến hành các thủ tục đấu thầu để mua sắm một số chủng loại hàng hóa giống nhau: Xe ô tô, máy tính, điều hòa nhiệt độ, trang thiết bị làm việc, thiết bị giáo dục, y tế…);

Thứ ba, Giá cả hàng hóa, dịch vụ cao hơn do mua sắm nhỏ lẻ;

Thư tư, Tài sản mua sắm thiếu tính đồng bộ, hiện đại và việc đảm bảo tiêu chuẩn, định mức trong quản lý, sử dụng TSNN.

Hạn chế trong mua sắm tập trung:

Một là, Mức độ triển khai chưa đồng đều, chưa chuyên nghiệp (chưa có các chuyên gia am hiểu về đấu thầu, định giá, chuyên môn kỹ thuật của tài sản mua sắm);

Hai là, Mô hình tổ chức mua sắm tập trung chủ yếu theo chế độ kiêm nhiệm nên gặp nhiều khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện do chưa bố trí đủ nhân lực;

Ba là, Do thực hiện thí điểm theo cách thức đơn vị được giao mua sắm sẽ trực tiếp thực hiện mua sắm, ký hợp đồng và giao cho các đơn vị sử dụng, nên còn hạn chế trong việc bàn giao tài sản; bảo hành, bảo trì tài sản mua sắm;

Bốn là, Nguồn kinh phí mua sắm, dự toán mua sắm và cách thức thanh toán còn chưa linh hoạt dẫn đến khó khăn trong thanh, quyết toán.

* Giải pháp nhằm hoàn thiện mua sắm công tại các đơn vị sự nghiệp công lập

Quy định nhiều phương thức mua sắm công để áp dụng phù hợp, hiệu quả với từng nhóm hàng hóa, dịch vụ

Phương thức mua sắm tập trung: Được thực hiện đối với các tài sản, hàng hóa, dịch vụ mua sắm với số lượng nhiều; nhiều cơ quan, đơn vị, tổ chức có yêu cầu sử dụng cơ bản giống nhau (phương tiện đi lại, trang thiết bị văn phòng, văn phòng phẩm, công cụ, dụng cụ, dịch vụ đi lại, dịch vụ bảo trì, bảo dưỡng tài sản…).

Phương thức mua sắm phân tán: Áp dụng cho tài sản, hàng hóa, dịch vụ chỉ có một hoặc một số ít đơn vị sử dụng phục vụ nhiệm vụ đặc thù; đảm bảo bí mật quốc gia; phát sinh đột xuất không có kế hoạch trước để kịp thời đáp ứng nhu cầu sử dụng trong các trường hợp thiên tai, dịch bệnh.

Phương thức mua sắm hợp nhất: Áp dụng trong trường hợp nhiều người sử dụng có nhu cầu mua sắm tài sản cùng loại và thống nhất gộp thành một gói thầu để giao cho một người thực hiện việc lựa chọn nhà cung cấp. Việc mua sắm hợp nhất không áp dụng đối với những hàng hóa, dịch vụthuộc Danh mục mua sắm tập trung.

Quy định nhiều hình thức lựa chọn nhà thầu trong mua sắm công

Bên cạnh việc áp dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu theo quy định tại Luật Đấu thầu năm 2013 (đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu, mua sắm trực tiếp, chào hàng cạnh tranh), cần quy định thêm hình thức lựa chọn nhà thầu theo hình thức đàm phán giá. Hình thức này phù hợp cho việc mua sắm những loại tài sản có tiêu chí kỹ thuật rõ ràng, giá cả đã được nhà cung cấp công bố thống nhất và rộng rãi, như xe ô tô.

 Hoàn thiện cơ chế chính sách về đấu thầu mua sắm

Cơ chế, chính sách về đấu thầu mua sắm công phải được hoàn thiện theo hướng: Thống nhất hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu hướng đến việc thực thi đồng bộ, tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn trong việc quản lý chi tiêu cho mua sắm công; tăng cường tính cạnh tranh; bảo đảm được quy luật cạnh tranh theo cơ chế thị trường trong bối cảnh Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng vào thị trường quốc tế; phát huy hơn nữa tính công khai, minh bạch, công bằng; tăng cường phòng, chống tham nhũng trong đấu thầu; đơn giản hóa thủ tục hành chính trong đấu thầu mua sắm công.

 Xây dựng cơ chế mua sắm tập trung và triển khai trên phạm vi cả nước

Quan niệm về mua sắm công tập trung cần phải có sự thay đổi. Mua sắm công tập trung là tạo ra một thiết chế để tổng hợp, rà soát nhu cầu sử dụng hàng hóa, dịch vụ của các cơ quan chính phủ đảm bảo hợp lý, tiết kiệm; trên cơ sở đó, lựa chọn các nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ có chất lượng và giá cả hợp lý nhất làm cơ sở cho các cơ quan, đơn vị ký hợp đồng cung cấp với các nhà cung cấp được lựa chọn; cơ quan mua sắm tập trung cũng là cơ quan tư vấn, hỗ trợ có vai trò cụ thể hóa các quy định của Nhà nước vào việc mua sắm đối với từng loại hàng hóa, dịch vụ để cho các cơ quan, đơn vị tổ chức thực hiện được thuận lợi, dễ dàng. Việc cơ quan mua sắm tập trung trực tiếp thực hiện việc mua sắm và bàn giao tài sản cho các cơ quan, đơn vị sử dụng trước đây cần được thay đổi một cách cơ bản. Theo đó, cơ quan mua sắm tập trung chỉ hỗ trợ lựa chọn nhà thầu và thỏa thuận khung về giá cả hàng hóa, dịch vụ; đơn vị sử dụng tài sản chủ động quản lý ngân sách mua sắm được giao và trực tiếp ký hợp đồng, nhận tài sản, dịch vụ và thanh toán cho nhà thầu. Một số nội dung cơ bản về chính sách mua sắm tập trung:

            Mô hình đơn vị mua sắm tập trung: Căn cứ lộ trình thực hiện danh mục tài sản mua sắm công, mô hình đơn vị mua sắm tập trung cũng phải hình thành phù hợp với lộ trình đó.

          Quy trình mua sắm tập trung: Quy trình mua sắm tập trung gồm có quy trình mua sắm tập trung theo cách thức ký hợp đồng khung và quy trình mua sắm tập trung theo cách thức ký hợp đồng trực tiếp. Trong đó, chủ yếu áp dụng theo cách thức ký hợp đồng khung. Quy trình mua sắm tập trung theo cách thức ký hợp đồng khung cần quy định cụ thể các bước công việc phải thực hiện, gồm: (i) Đơn vị sử dụng tài sản lập dự toán mua sắm tập trung; (ii) Đơn vị mua sắm tập trung phối hợp với đơn vị sử dụng tài sản lập và phê duyệt kế hoạch mua sắm tập trung; (iii) Đơn vị mua sắm tập trung tư vấn, hỗ trợ trong hoạt động mua sắm theo quy định của pháp luật về ngân sách và pháp luật về quản lý, sử dụng TSNN; (iv) Đơn vị mua sắm tập trung lập, thẩm định và phê duyệt kế hoạch đấu thầu, hồ sơ mời thầu mua sắm tập trung và tiến hành lựa chọn nhà thầu cung cấp tài sản theo quy định của pháp luật về đấu thầu; (v) Đơn vị mua sắm tập trung ký thỏa thuận hợp đồng khung mua sắm tập trung; (vi) Đơn vị sử dụng tài sản ký hợp đồng mua sắm tài sản; (vii) Đơn vị sử dụng tài sản thanh toán, quyết toán tiền mua sắm tài sản, bàn giao, tiếp nhận tài sản và bảo hành, bảo trì tài sản. Quy trình mua sắm tập trung theo cách thức ký hợp đồng trực tiếp thì không có quy trình ký thỏa thuận hợp đồng khung mà đơn vị mua sắm tập trung sẽ ký hợp đồng mua sắm trực tiếp với nhà thầu, phối hợp với đơn vị sử dụng tài sản để bàn giao tiếp nhận, thanh toán và bảo hành, bảo trì tài sản. Trong quy trình này, cần quy định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các đơn vị có liên quan phù hợp với quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng TSNN, pháp luật về ngân sách và pháp luật về đấu thầu.

 Hoàn thiện cơ chế chính sách về quản lý tài sản công theo hướng giảm mua sắm, trang bị bằng hiện vật chuyển sang cơ chế khoán kinh phí và thuê tài sản

          Chính sách quản lý về tài sản công của Việt Nam hiện nay vẫn còn những quy định mang tính bao cấp, hiện vật trong mua sắm trang bị, quản lý, sử dụng, thanh lý, điều chuyển… chưa phát huy được tính tự chủ của đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản công, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý tài sản công và tăng gánh nặng NSNN cho mua sắm tài sản. Vì vậy, Luật Quản lý, sử dụng TSNN cần bổ sung quy định các hình thức bố trí sử dụng tài sản công như khoán kinh phí, thuê tài sản. Việc thuê, khoán, mua sắm tài sản công phải theo tiêu chuẩn, định mức và trong dự toán ngân sách được giao.

 Hoàn thiện cơ chế chính sách về xây dựng, giao dự toán ngân sách trong mua sắm công

          Hàng năm, các đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng ngân sách đề xuất nhu cầu mua sắm hàng hóa để phục vụ hoạt động của cơ quan, đơn vị cùng với việc lập dự toán ngân sách hàng năm báo cáo đơn vị dự toán cấp trên theo quy định, trong đó đề xuất cụ thể chủng loại, số lượng hàng hóa thuộc danh mục mua sắm tập trung. Căn cứ chế độ, tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản theo quy định; nhu cầu thực tế của các cơ quan, đơn vị trực thuộc về sử dụng tài sản, hàng hóa; Đề án mua sắm tài sản, hàng hóa trang bị cho toàn ngành được cấp có thẩm quyền phê duyệt (nếu có); danh mục hàng hóa thực hiện mua sắm tập trung do đơn vị đề xuất; dự toán chi NSNN được giao, việc phê duyệt danh mục dự toán mua sắm tập trung thực hiện theo phân cấp.

Ts Nguyễn Phi Hùng

Ban QTTB&ĐTXD – Học viện Tài chính

Tài liệu tham khảo

1. Báo cáo kết quả thực hiện thí điểm mua sắm TSNN theo phương thức tập trung của Bộ Tài chính.
2. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/5/2009 của Chính phủ.
3. Luật NSNN, Luật Quản lý, sử dụng TSNN, Luật Đấu thầu, Nghị định số 52/2009/NĐ-CP ngày 03/6/2009 của Chính phủ, Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ, Thông tư số 245/2009/TT-BTC ngày 31/12/2009 của Bộ Tài chính, Quyết định số 179/2007/QĐ-TTg ngày 26/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư số 22/2008/TT-BTC ngày 10/3/2008 của Bộ Tài chính, Quyết định số 115/2008/QĐ-TTg ngày 27/8/2008 của Thủ tướng Chính phủ.
4. Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công
5. Thông tư số 144/2017/TT-BTC ngày 29/12/2017 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số nội dung của Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.
6. Căn cứ Luật Đấu thầu số 22/2013/QH15 ngày 23/6/2023;
7. Căn cứ Nghị định số 24/2024/NĐ-CP của Chính phủ ngày 27/2/2024 về việc quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu;