Kinh nghiệm quốc tế về quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước

Theo dõi KTMT trên

Tóm tắt: Quyền khai thác và sử dụng nước là quyền được cấp cho cá nhân hoặc tổ chức để sử dụng tài nguyên nước trong một khu vực nhất định. Trên khía cạnh khoa học, việc khai thác và sử dụng nước phải được đánh giá dựa trên các yếu tố như khả năng tái tạo, tác động của việc sử dụng nước đến môi trường, sức khỏe con người và sự phát triển kinh tế. Các nghiên cứu khoa học cũng tập trung vào việc tìm hiểu và quản lý các nguồn nước ngầm và nước mặt. Việc đánh giá các nguồn nước này sẽ giúp các quyết định về khai thác và sử dụng tài nguyên nước được đưa ra một cách hiệu quả và bền vững. Bên cạnh đó, việc giao dịch quyền tài sản nước (đấu giá, chuyển nhượng, thế chấp) đem lại những lợi ích to lớn và giúp cải thiện năng suất của nước, sử dụng triệt để, tránh được lãng phí trong quá trình sử dụng đồng thời thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

1. Bản chất của đấu giá, chuyển nhượng và thế chấp quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước

Đấu giá quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước

Theo khoản 1 Điều 185 Luật Thương mại 2005[1] “Đấu giá hàng hóa là hoạt động thương mại, theo đó người bán hàng tự mình hoặc thuê người tổ chức đấu giá thực hiện việc bán hàng hóa công khai để chọn người mua trả giá cao nhất”. Như vậy, có thể hiểu đấu giá hàng hóa là một phương thức bán hàng đặc biệt, trong đó, người bán tự mình hoặc thuê người tổ chức đấu giá thực hiện việc bán hàng hóa công khai tại một địa điểm và thời gian đã thông báo trước để những người muốn mua đến trả giá. Quyền mua hàng hóa sẽ thuộc về người trả giá cao nhất. Đấu giá hàng hóa là một hành vi pháp lý, do sự khác nhau về chủ thể, mục đích mà đấu giá có thể là một hành vi dân sự thông thường hoặc trở thành một hoạt động thương mại độc lập của thương nhân.

Nhờ việc tổ chức bán đấu giá mà hàng hóa đem bán sẽ đến tay những người mua có tiềm năng và hiểu đúng giá trị của chúng nhất. Bán đấu giá còn tập trung được cung và cầu về các loại hàng hóa vào một thời gian và thời điểm nhất định, giúp cho việc xác lập quan hệ mua bán diễn ra nhanh chóng. Nếu hình thành được những thị trường bán đấu giá chuyên nghiệp thì sẽ là động lực rất tốt để thúc đẩy quan hệ trao đổi thương mại phát triển, nhất là với các quốc gia có những mặt hàng thế mạnh của mình.

 Thông thường, thị trường tài nguyên nước theo cơ chế tập trung thường được vận hành như một hệ thống giao dịch chung và thường sử dụng cơ chế đấu giá kép, theo cách tiếp cận được gọi là “thị trường thông minh”. Trong cơ chế đấu giá kép, người ta đặt giá thầu kín, nhà điều hành thị trường xếp hạng chào bán và chào mua theo giá; các giá thầu sau đó được so khớp để thiết lập giá thanh toán bù trừ, được đặt ở mức cho phép bán khối lượng nước tối đa. Tuy rằng không có ngân hàng nước nào ở Mỹ sử dụng đấu giá kép, nhưng hình thức này đã được thực hiện với mức độ thành công khác nhau ở các thị trường nước của Úc và Trung Quốc [2].

Ở Việt Nam, căn cứ Điều 4 Luật Đấu giá tài sản 2016[3], tài sản mà pháp luật quy định phải bán thông qua đấu giá, bao gồm: a) Tài sản nhà nước theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; b) Tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân theo quy định của pháp luật; c) Tài sản là quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai; d) Tài sản bảo đảm theo quy định của pháp luật về giao dịch bảo đảm; đ) Tài sản thi hành án theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự; e) Tài sản là tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu sung quỹ nhà nước, tài sản kê biên để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; g) Tài sản là hàng dự trữ quốc gia theo quy định của pháp luật về dự trữ quốc gia; h) Tài sản cố định của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; i) Tài sản của doanh nghiệp, hợp tác xã bị tuyên bố phá sản theo quy định của pháp luật về phá sản; k) Tài sản hạ tầng đường bộ và quyền thu phí sử dụng tài sản hạ tầng đường bộ theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng và khai thác kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; l) Tài sản là quyền khai thác khoáng sản theo quy định của pháp luật về khoáng sản; m) Tài sản là quyền sử dụng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng; n) Tài sản là quyền sử dụng tần số vô tuyến điện theo quy định của pháp luật về tần số vô tuyến điện; o) Tài sản là nợ xấu và tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu của tổ chức mà Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ do Chính phủ thành lập để xử lý nợ xấu của tổ chức tín dụng theo quy định của pháp luật; p) Tài sản khác mà pháp luật quy định phải bán thông qua đấu giá.

Theo Hiến pháp 2013 quy định tại Điều 53, tài nguyên nước là tài nguyên quan trọng thiết yếu, là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân và do Nhà nước thống nhất quản lý. Tài nguyên nước cần phải được sử dụng, quản lý một cách bền vững, chia sẻ công bằng và cùng có lợi, phù hợp với luật pháp Việt Nam và cam kết quốc tế. Vì vậy việc thực hiện đấu giá quyền khai thác tài nguyên nước là hoàn toàn phù hợp với Hiến pháp và pháp luật về đấu giá ở Việt Nam.

Chuyển nhượng quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước

Xét về bản chất của hoạt động chuyển nhượng, mô hình chuyển nhượng hay nhượng quyền thường có những đặc điểm như sau: Đối tượng nhượng quyền chính là quyền thương mại; Là một phương thức thực hiện hoạt động kinh doanh, theo đó bên nhượng quyền thương mại sẽ cho phép bên nhận quyền sử dụng các yếu tố cụ thể do bên nhượng quyền thương mại phát triển và sở hữu hoặc kiểm soát để bên nhận quyền thực hiện việc kinh doanh. Khi đó, bên nhận quyền sẽ phải chi trả một khoản tiền cho bên nhượng quyền; Là một biện pháp phân phối hàng hóa và dịch vụ: Bên nhượng quyền có quyền cho phép nhiều bên nhận quyền thương mại để xây dựng một hệ thống thực hiện phân phối các mặt hàng hóa và dịch vụ đến người tiêu dùng; Là loại hợp đồng đặc thù về chuyển nhượng.

Thông thường, trên thị trường nước, có hai loại giao dịch chuyển nhượng quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước thường được sử dụng là chuyển nhượng quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước vĩnh viễn hoặc tạm thời, chẳng hạn như ở Úc và Trung Quốc. Trong đó, giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng nước tạm thời là loại phổ biến hơn cả, ví dụ như hợp đồng thuê quyền khai thác, sử dụng nước cho một mùa hoặc một năm. Giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng nước vĩnh viễn bao gồm việc bán hoặc chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ quyền sử dụng nước. Cả hai loại hình thương mại đều yêu cầu hệ thống giao dịch, trong đó các yếu tố kinh tế và lý sinh phải được xem xét một cách kỹ càng [2].

Hiện nay việc chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước ở Việt Nam đã được quy định tại khoản 4 Điều 43 trong Luật Tài nguyên nước[4], theo đó “Tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên nước thuộc trường hợp phải nộp tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước theo quy định tại khoản 1 Điều 65 Luật này còn được chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước theo quy định của Chính phủ”. Các đối tượng được quyền chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước theo khoản 1 Điều 65 là các trường hợp: a) Khai thác nước để phát điện có mục đích thương mại; b) Khai thác nước để phục vụ sản xuất kinh doanh, dịch vụ, sản xuất phi nông nghiệp; c) Khai thác nước dưới đất để trồng cây công nghiệp, chăn nuôi gia súc, nuôi trồng thủy sản tập trung với quy mô lớn.

Việc chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước được hướng dẫn bởi Điều 39 Nghị định 201/2013/NĐ-CP có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 02 năm 2014 và được thay thế bằng Nghị định 02/2023/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 20 tháng 3 năm 2023. Mặc dù các quy định pháp luật cho chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước ở Việt Nam đã có, tuy nhiên trên thực tế việc chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước lại không xảy ra theo đúng bản chất của nó vì quyền chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước chỉ áp dụng cho các đối tượng phải nộp tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước theo quy định tại khoản 1 Điều 65 Luật Tài nguyên nước 2012. Tuy nhiên quyền khai thác tài nguyên nước trong các trường hợp này thường gắn liền với các công trình, khu vực sản xuất kinh doanh, dịch vụ; và các công trình, đối tượng kinh doanh này lại chỉ phát sinh nhu cầu chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước khi phát sinh nhu cầu chuyển nhượng dự án. Quyền khai thác tài nguyên nước trong trường hợp này lại được đính kèm như một loại tài sản khi chuyển nhượng dự án, vì vậy chỉ phát sinh nhu cầu về chuyển tên trên giấy phép khai thác tài nguyên nước.

Một lý do có thể được nhìn nhận đối với thực trạng trên là do việc ghi nhận quyền tài sản đối quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước của các cá nhân, tổ chức trong Luật Tài nguyên nước hiện còn chưa đậm nét. Trong pháp luật về tài nguyên nước mới chỉ quy định tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên nước thuộc trường hợp phải nộp tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước còn được chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước theo quy định của Chính phủ. Quy định này hạn chế rất nhiều quyền tài sản của tổ chức, cá nhân khai thác sử dụng tài nguyên nước hợp pháp, giảm khả năng phân bổ và tận dụng các nguồn lực để sản xuất kinh doanh.

Thế chấp quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước

Mặc dù thế chấp quyền tài sản không phải là một biện pháp bảo đảm mới ở Việt Nam, song trong thực tế, không ít ngân hàng thương mại còn lúng túng khi xác lập các hợp đồng bảo đảm đối với loại tài sản này. Không chỉ các ngân hàng thương mại mà với nhiều nhà đầu tư nước ngoài, trong đó có các ngân hàng hải ngoại (overseas banks), cũng không phải đơn giản khi xác định được nhận thế chấp loại quyền tài sản nào từ doanh nghiệp hay tổ chức tín dụng Việt Nam là bên vay vốn và đưa ra các điều khoản phù hợp nhất để bảo vệ quyền lợi của mình cho phù hợp với pháp luật Việt Nam hiện hành.

Bộ luật Dân sự và Nghị định 163/2006/NÐ-CP về giao dịch bảo đảm ngày 29/12/2006 không đưa ra một câu trả lời mang tính nguyên tắc cho vấn đề này, mà chỉ có quy định đối với một số quyền tài sản cụ thể. Ðó là việc thế chấp quyền đòi nợ và thế chấp quyền sử dụng đất. So với cầm cố, thế chấp là biện pháp bảo đảm phù hợp hơn với các quyền tài sản.

Thứ nhất, quyền tài sản nói chung là các tài sản vô hình, không tồn tại dưới dạng hữu hình, không nhìn thấy, cầm nắm được, và do đó, không thể đặt ra vấn đề chuyển giao hay không chuyển giao. Ðiều đó có nghĩa là quyền tài sản không thể chuyển giao về mặt vật chất nên không thể là đối tượng của cầm cố.

Thứ hai, trong giao dịch bảo đảm có đối tượng là quyền tài sản, bên thế chấp thường chỉ giao giấy tờ chứng minh quyền sở hữu của bên thế chấp đối với tài sản cho bên nhận thế chấp và trong quá trình thế chấp, bên thế chấp vẫn nắm giữ, khai thác tài sản thế chấp (chẳng hạn như văn bằng sáng chế, nhãn hiệu) hay thực hiện một số quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thế chấp (chẳng hạn như phần vốn góp). Ðối với một số quyền tài sản khác như quyền đòi nợ, tài sản thế chấp là khoản tiền đang nằm ở trong tay người thứ ba là người có nghĩa vụ trả nợ.

Thứ ba, theo tinh thần của Bộ luật Dân sự, có thể thế chấp cả bất động sản lẫn động sản. Trong thực tế, các ngân hàng và các doanh nghiệp cũng thường sử dụng hợp đồng thế chấp đối với các quyền tài sản.

Mọi quyền tài sản đều khác nhau, nhưng lợi ích bảo đảm về quyền khai thác và sử dụng nước thường được tạo ra và hoàn thiện theo cách thức tương tự như quyền thế chấp đất. Giả định rằng quyền về nước được chuyển giao cùng với quyền sở hữu đối với bất động sản cơ bản dưới bất kỳ hình thức chuyển tải nào. Tuy nhiên, người bán có thể cắt các quyền về nước khỏi tài sản cơ bản bằng cách đặt trước, chuyển nhượng hoặc chuyển giao nhanh chóng cho một bên thứ ba. Nguyên tắc phân chia tương tự này cho phép người cho vay phân chia quyền sở hữu đất và nước một cách riêng biệt. Người cho vay có thể linh hoạt hơn khi thực hiện một khoản vay bằng cách chấp nhận tài sản thế chấp bổ sung. Do đó, quyền thế chấp khai thác, sử dụng tài nguyên nước có thể chấp nhận như thế chấp quyền sử dụng đất được quy định tại Bộ luật Dân sự và Nghị định 163.

2. Kinh nghiệm của các quốc gia trong áp dụng các quy định về đấu giá, chuyển nhượng, thế chấp quyền khai thác và sử dụng tài nguyên nước

Khi thị trường phân bổ nước đã được thực hiện, việc phân bổ quyền ban đầu hầu như luôn dựa trên việc công nhận các giấy phép hoặc giấy phép sử dụng nước chính thức và không chính thức đã được cấp. Hiệu quả tương lai trong việc sử dụng và phân bổ nước được đảm bảo bởi khả năng đấu giá, chuyển nhượng, thế chấp của các quyền. Do đó, một thị trường thứ cấp hiệu quả là điều cần thiết để thực hiện vai trò kép, đó là khắc phục sự kém hiệu quả vốn có trong quá trình phân bổ ban đầu và cung cấp một cơ chế để phân bổ điều chỉnh theo các điều kiện cung và cầu thay đổi trong dài hạn. Ở những nơi có cơ quan đăng ký quyền sử dụng nước hoạt động tốt và nơi có đủ nước để tôn trọng tất cả các quyền về nước, thông thường sẽ có thể công nhận tất cả các quyền hiện có sau khi người sử dụng nước đăng ký lại chúng vào sổ đăng ký quyền tài sản. Nếu khối lượng quyền sử dụng nước vượt quá nguồn cung cấp sẵn có, các quyền sẽ phải được chuyển nhượng trên cơ sở sử dụng, nhu cầu.

Để đảm bảo người sử dụng nước lâu dài và tạo điều kiện thuận lợi cho việc cho giao dịch nước, nhiều quốc gia đã thông qua luật cho phép các quyền giao dịch đối với tài nguyên nước:

Ở Chile, theo Luật nước năm 1981 nhà nước cấp cho những người sử dụng nước hiện tại (nông dân, công ty công nghiệp, các công ty cấp nước và điện) quyền sở hữu đối với nước mà không tính phí và đấu giá quyền sử dụng nước mới. Theo các quy định nhất định, các quyền này sau đó có thể được bán cho bất kỳ ai vì bất kỳ mục đích nào với giá thỏa thuận tự do. Chúng cũng có thể được sử dụng làm tài sản thế chấp cho khoản vay. Chile cũng áp dụng hệ thống đăng ký quyền sử dụng nước vĩnh viễn và tạm thời trong cơ quan quản lý quyền nước quốc gia. Ở Chile, đấu giá có thể được sử dụng để chuyển nhượng quyền và phải được sử dụng khi có hai hoặc nhiều đơn đăng ký đồng thời cho các quyền đối với cùng một nguồn nước, cũng như đối với các quyền không có người nhận được cung cấp do kết quả của các dự án cơ sở hạ tầng được tài trợ công[5].

Ở Mỹ, tại Quận Bảo tồn Nước phía Bắc Colorado, các công ty môi giới nước hỗ trợ hàng triệu đô la cho các giao dịch nước hàng năm và các chủ ngân hàng thương mại thường chấp nhận quyền sử dụng nước làm tài sản thế chấp cho khoản vay.

Ở Peru, Hiến pháp năm 1993 quy định xử lý tài nguyên đất và nước tương đương nhau, do đó cho phép các quyền tài sản có thể trao đổi đối với nước. Luật về nước đề xuất rằng các quyền này có thể được mua bán, cho thuê hoặc chuyển nhượng như một tài sản thế chấp. Quyền sở hữu tài sản sẽ được trao miễn phí cho những người đã nắm giữ các quyền về nước hoặc ngầm định theo tập quán hoặc minh bạch thông qua giấy phép. Các quyền đối với nước hiện chưa sử dụng sẽ được đấu giá công khai dựa trên các biện pháp bảo vệ nhằm đảm bảo rằng nguồn nước sẵn có cho những người khác không bị suy giảm, vẫn có đủ nước để duy trì dòng chảy sinh thái tối thiểu và người dân ở các thị trấn lân cận vẫn tiếp cận tài nguyên nước theo cách truyền thống của họ[5].

Ở New Mexico, quyền sở hữu nước được chuyển giao bằng chứng thư - cũng giống như đất đai. Quyền sử dụng nước tưới tiêu phụ thuộc vào quyền sử dụng đất. Điều này có nghĩa là nếu đất đó được chuyển nhượng cho một bên khác thì quyền sở hữu thủy lợi được chuyển giao cùng với đất, ngay cả khi chứng thư đó là không đề cập về quyền về nước. Nếu chủ sở hữu quyền thủy lợi muốn bán đất nhưng vẫn giữ quyền sử dụng nước, thì người đó phải thể hiện rõ ràng quyền sử dụng nước trong chứng thư và cả trong hợp đồng mua bán[6].

Ở bang Victoria, Úc, các khoản trợ cấp để xây dựng, vận hành và cải tạo các công trình thủy lợi bị cắt giảm, và đã có nhiều sự hợp nhất của các cơ quan cấp nước nhỏ để đạt được hiệu quả kinh tế theo quy mô. Ngoài ra, Victoria đã thực hiện một cách làm khác với nhiều nơi trên thế giới là sử dụng các cuộc đấu giá để phân bổ các quyền lợi về nước tưới mới. Sáu cuộc đấu giá nước diễn ra trong suốt năm 1988 và đầu năm 1989 được coi là một cơ chế hiệu quả và công bằng để phân bổ nguồn cung cấp nước hạn chế cho mục đích sử dụng có giá trị cao nhất. Mặc dù các khu vực nông nghiệp nơi các cuộc đấu giá khác nhau diễn ra tương tự nhau, nhưng có sự khác biệt đáng kể về giá được trả, điều này phản ánh nhu cầu khác nhau về lượng nước tưới bổ sung[7].

Ở Singapore, quyền khai thác nước là do Tập đoàn Nước Singapore (PUB) quản lý và vận hành. PUB được uỷ quyền bởi Chính phủ Singapore để quản lý, cung cấp và phân phối nước cho các hộ gia đình, doanh nghiệp và cơ quan khác trong đất nước này. Luật pháp của Singapore cho phép giao dịch quyền khai thác nước giữa PUB và các bên thứ ba, ví dụ như các doanh nghiệp hoặc tổ chức phi lợi nhuận. Tuy nhiên, các giao dịch này phải được điều chỉnh và theo đúng quy định của Chính phủ Singapore. Ngoài ra, các giao dịch này cũng phải tuân thủ các quy tắc và quy định về tiêu chuẩn chất lượng nước được đặt ra bởi PUB và các cơ quan chức năng của Chính phủ Singapore. Các bên tham gia giao dịch cũng phải đảm bảo rằng việc khai thác nước sẽ không gây ra tác động tiêu cực đến môi trường và sức khỏe của cộng đồng. Với những quy định này, Singapore đã xây dựng được một hệ thống quản lý và khai thác nước hiệu quả, đảm bảo cung cấp đủ nước sạch cho cả dân cư và sản xuất, đồng thời bảo vệ môi trường và đáp ứng các tiêu chuẩn quốc tế.

Ở Thái Lan, Luật về quyền khai thác nước của Thái Lan là một bộ luật quan trọng, quy định về việc sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước của đất nước. Theo Luật này, mọi giao dịch đối với quyền khai thác nước đều phải được tuân thủ đầy đủ và được cấp phép bởi Chính phủ Thái Lan. Cụ thể, Luật về quyền khai thác nước của Thái Lan năm 2019 (Water Act 2019) quy định rằng, các hoạt động khai thác nước bao gồm khoan giếng, đào giếng, đào tạo, lắp đặt và sửa chữa hệ thống đường ống và các cơ sở hạ tầng khác liên quan đến việc sử dụng nước phải tuân thủ các quy định, điều kiện và giấy phép được cấp bởi Chính phủ Thái Lan. Theo đó, các cá nhân, tổ chức hoặc doanh nghiệp muốn giao dịch đối với quyền khai thác nước ở Thái Lan phải đăng ký và xin cấp phép từ các cơ quan chức năng của Chính phủ Thái Lan, như Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc các cơ quan quản lý tài nguyên nước địa phương. Ngoài ra, Luật cũng quy định rõ các trường hợp không được giao dịch quyền khai thác nước, chẳng hạn như trường hợp nước được sử dụng cho mục đích quân sự, an ninh quốc gia hoặc các khu vực bảo vệ môi trường đặc biệt.

Các quy định về giao dịch quyền khai thác nước trong Luật về quyền khai thác nước của Thái Lan bao gồm:

Đăng ký và cấp phép: Tất cả các hoạt động khai thác nước tại Thái Lan đều phải được đăng ký và cấp phép bởi các cơ quan chức năng của Chính phủ Thái Lan. Quy trình đăng ký và cấp phép có thể khác nhau tùy thuộc vào loại hoạt động và vị trí khai thác nước.

Quản lý tài nguyên nước: Luật yêu cầu các tổ chức, cá nhân hoặc doanh nghiệp có quyền khai thác nước phải tuân thủ các quy định quản lý tài nguyên nước của Thái Lan. Các quy định này bao gồm giám sát và báo cáo sử dụng nước hàng năm, bảo vệ và khôi phục tài nguyên nước, cũng như đối phó với tình trạng thiếu nước.

Giám sát và kiểm tra: Luật cũng đề ra quy định về việc giám sát và kiểm tra các hoạt động khai thác nước tại Thái Lan. Các cơ quan chức năng của Chính phủ Thái Lan có quyền tiến hành kiểm tra và giám sát các hoạt động khai thác nước bất cứ lúc nào.

Trách nhiệm pháp lý: Luật cũng quy định rõ trách nhiệm pháp lý của các tổ chức, cá nhân hoặc doanh nghiệp có quyền khai thác nước. Các vi phạm trong việc sử dụng và khai thác nước có thể bị xử phạt hành chính hoặc hình sự, bao gồm phạt tiền, tịch thu thiết bị hoặc thu hồi giấy phép khai thác.

Các quy định khác: Ngoài các quy định trên, Luật về quyền khai thác nước của Thái Lan còn đề cập đến các quy định khác như quy định về tạm ngưng hoạt động khai thác nước, bồi thường thiệt hại gây ra cho môi trường và đối tác khác trong quá trình khai thác, và quy định về việc cung cấp thông tin liên quan đến tài nguyên nước.

3. Kết luận và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

  Thực tế và các bài học kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới đã chỉ ra rằng, việc giao dịch quyền tài sản nước (đấu giá, chuyển nhượng, thế chấp) đem lại những lợi ích to lớn và giúp cải thiện năng suất của nước, sử dụng triệt để, tránh được lãng phí trong quá trình sử dụng đồng thời thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, cụ thể như sau:

Cải thiện năng suất của nước

Quyền khai thác và sử dụng nước có thể giao dịch mang lại một giá trị tiềm ẩn hoặc “chi phí cơ hội”. Điều đó tạo ra một động cơ tích hợp để tiết kiệm nước và sử dụng nó một cách hiệu quả nhất. Ví dụ, nếu nông dân có thể bán quyền sử dụng nước của họ với giá thỏa thuận tự do, một số người có thể chọn kiếm thêm thu nhập bằng cách bán bất kỳ quyền thặng dư nào cho một thành phố lân cận nơi nước có giá trị cao hơn. Thường thì họ có thể tạo ra thặng dư bằng cách sử dụng các kỹ thuật tưới tiêu hiệu quả hơn hoặc bằng cách chuyển sang các cây trồng ít thâm hụt nước hơn. Do đó, một hệ thống quyền sở hữu tài sản nước được giao dịch có thể dẫn đến bảo tồn tài nguyên nước một cách tự nguyện và tăng năng suất của nước mà không cần phải tăng phí nước. Trên thực tế, ở Chile, phí nước đã giảm sau khi áp dụng chế độ quyền về nước có thể giao dịch. Sự sụt giảm xảy ra tạo điều kiện thuận lợi cho việc chuyển giao cho các nhóm người sử dụng trách nhiệm thực hiện các hoạt động vận hành và bảo trì và thiết lập phí nước và vì người dùng có thể thực hiện các hoạt động vận hành và bảo trì với chi phí thấp hơn nhiều so với Chính phủ. Mặc dù phí nước thấp hơn, cơ hội bán nước đảm bảo rằng nguồn nước khan hiếm không được sử dụng một cách lãng phí.

Đầu tư hợp lý

Quyền sử dụng nước có thể giao dịch (mua, bán, chuyển nhượng, thế chấp) có thể giúp chuyển nước sang các mục đích sử dụng có giá trị cao hơn theo cách tiết kiệm hơn và công bằng hơn so với một số lựa chọn thay thế hiện nay. Những lựa chọn thay thế này bao gồm xây dựng cơ sở hạ tầng thủy lực mới đắt tiền, tịch thu nước từ nông dân hoặc tăng đáng kể phí nước để buộc nông dân tiết kiệm nước và giải phóng nước cho các mục đích sử dụng có giá trị cao hơn, chẳng hạn như nước thành phố “tự nhiên”. Mặc dù cơ sở hạ tầng vận chuyển để chuyển giao dịch nước có thể đã tồn tại hoặc đang được xây dựng, nhưng chi phí xây dựng nó thường ít hơn so với việc phát triển các nguồn nước mới.

Do đó, thành phố La Serena ở Chile đã có thể đáp ứng nhu cầu sử dụng nước ngày càng tăng nhanh chóng của mình bằng cách mua quyền sử dụng nước dư thừa từ nông dân với chi phí thấp hơn so với phương án đóng góp xây dựng đập Puclara được đề xuất. Nông dân nhận được giá nước tốt và được khuyến khích sử dụng các kỹ thuật tưới hiệu quả hơn. Các biện pháp khuyến khích tốt hơn để bảo tồn nước cũng giúp kiểm soát độ mặn của đất, nguyên nhân chủ yếu là do tưới quá mức. Do đó, bằng cách tạo ra các quyền về nước có thể giao dịch, Chile không chỉ có thể tránh được những xung đột về nước thường phát sinh khi các chính phủ tịch thu nước từ nông dân và chuyển nó sang tiêu dùng sinh hoạt ở đô thị mà còn tránh được các chi phí môi trường liên quan đến việc xây dựng đập mới và độ mặn của đất[5].

Người nông dân cũng được hưởng lợi từ việc có quyền sử dụng nước an toàn hơn và một tài sản có thể được sử dụng để thế chấp cho các khoản vay với lãi suất thấp hơn. Các quyền về nước được đảm bảo đặc biệt có lợi cho các hộ nông dân nhỏ, những người dễ bị tổn thương nhất do việc giảm phân bổ nước theo thời gian và những người có ít nguồn tài sản thế chấp khác. Và vì tính phân chia của chúng, các quyền về nước mang lại cho những nông dân với quy mô lớn hơn khả năng chỉ thế chấp một phần quyền về nước của họ cho các khoản vay nhỏ, thay vì toàn bộ tài sản đất và nước của họ.

Tăng đầu tư và tăng trưởng

Ngoài việc kích thích tăng trưởng trực tiếp bằng cách cải thiện năng suất của nước, quyền sở hữu tài sản với nước có thể trao đổi đối sẽ khuyến khích đầu tư và tăng trưởng trong các hoạt động đòi hỏi nguồn cung cấp nước lớn đảm bảo. Sự tồn tại của các quyền như vậy đảm bảo cho các nhà đầu tư rằng quyền về nước của họ sẽ không bị phụ thuộc vào quyền sử dụng nước của những người sử dụng khác trong thời kỳ thiếu nước và trên thực tế, họ sẽ có thể mua nước từ những người ít sử dụng hơn. Do đó, bộ luật nước năm 1981 của Chile cho phép đầu tư vào sản xuất trái cây tiến triển nhanh chóng và giúp Chile trở thành nhà xuất khẩu trái cây lớn. Quyền giao dịch cũng nên kích thích đầu tư tư nhân vào các dự án thủy lợi mới. Các quyền được bảo đảm sẽ mang lại cho các nhà đầu tư tiềm năng với sự tin tưởng rằng, một khi họ có được quyền đối với nguồn nước do họ đầu tư (ví dụ: hồ chứa và cơ sở hạ tầng vận chuyển), thì họ có thể sẽ giữ lại hoặc bán cho người khác (nông dân, ngành công nghiệp, công ty thủy điện và nước). Bảo đảm quyền đối với nước cũng có thể thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án thủy lợi công cộng lớn đang được xây dựng, cho phép chúng được hoàn thành nhanh hơn và rẻ hơn. Các dự án công có xu hướng bị trì hoãn rất nhiều và chi phí vượt mức vì các chính phủ hết tiền và do có ít động lực hơn so với các dự án tư nhân để kiểm soát chi phí. Nếu chính phủ muốn tư nhân hóa một dự án đang triển khai, chính phủ có thể làm như vậy bằng cách bán cơ sở hạ tầng thủy lợi và các quyền về nước và đất chưa được phân bổ liên quan đến dự án, nhưng với điều kiện người mua phải tôn trọng các quyền hiện có về đất và nước[5].

Đảm bảo công bằng và tối ưu hoá quyền sử dụng nước

Đấu giá, chuyển nhượng và thế chấp không chỉ ngăn chặn những hậu quả tiêu cực và giảm thiểu sự xuất hiện của chủ nghĩa thiên vị hoặc đàm phán bí mật, mà còn loại bỏ động cơ những người sử dụng nước và các nhóm lợi ích khác tham gia các hoạt động tìm tiền thuê gây lãng phí tài nguyên. Các cuộc đấu giá, chuyển nhượng và thế chấp cũng dễ dàng xác định các mức giá phù hợp và làm cho giá trị của nước rõ ràng hơn tại thời điểm đưa ra thị trường. Chúng đặt ra một tỷ lệ lớn khả năng các quyền sử dụng nước vào tay những người sử dụng nước mang lại hiệu quả cao nhất, tối ưu hoá quyền sử dụng nước. Cuối cùng, ưu điểm chính của việc đấu giá, chuyển nhượng và thế chấp là nó tránh được xung đột và giảm sự phản đối của những người sử dụng nước hiện tại, điển hình là nông dân, đối với việc đưa quyền nước vào thị trường.

Ở Việt Nam, trong những năm gần đây, nhu cầu nước ngày càng tăng (sự phát triển kinh tế xã hội và gia tăng dân số là nguyên nhân chủ yếu) dẫn đến nguồn cung cấp nước đang dần giảm, kèm theo đó là tác động của biến đổi khí hậu và ô nhiễm môi trường. Sự khan hiếm nước ngày càng tăng khiến cho việc phân bổ nguồn nước trở nên khó khăn. Một giải pháp đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới nhằm giải quyết các khó khăn này, đó là các quyền tài sản hiện có bao gồm cả quyền khai thác, sử dụng tài nguyên nước. Do đó, cần thiết thực hiện các cuộc đấu giá, chuyển nhượng và thế chấp quyền khai thác, sử dụng tài nguyên nước nhằm mục đích tái phân bổ nguồn nước với chi phí thấp trong khi vẫn bảo vệ các quyền liên quan. Để thực hiện được những việc này, cần nhìn nhận lại tài nguyên nước là một loại tài sản công, cần quan tâm đúng mức đến kinh tế, tài chính nước, đồng thời cần bổ sung các quy định để hoàn thiện cơ chế xem “nước là hàng hóa thiết yếu” cần được quản lý, vận hành theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước. Ngoài ra, việc ghi nhận quyền tài sản đối với tài nguyên nước cần phải được thực hiện một cách toàn diện và rõ ràng hơn. Theo đó, mọi tổ chức, cá nhân khai thác sử dụng tài nguyên nước hợp pháp đều được ghi nhận quyền, bất kể có nộp tiền hay không nộp tiền cấp quyền, bất kể thuộc diện được cấp phép hay diện được miễn đăng ký, cấp phép. Quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước của cá nhân, tổ chức là quyền tài sản theo pháp luật dân sự, theo đó bao gồm đầy đủ các quyền như chiếm hữu, sử dụng, định đoạt, chuyển nhượng, sử dụng làm tài sản bảo đảm và các quyền tài sản khác.

Tài liệu tham khảo

[1] Quốc hội, Luật Thương mại số 36/2005/QH11 ngày 4 tháng 06 năm 2005. 2005.

[2] Xu, T., et al., A two‐phase model for trade matching and price setting in double auction water markets. Water Resources Research, 2018. 54(4): p. 2999-3017.

[3] Quốc hội, Luật Đấu giá tài sản. Luật số: 01/2016/QH14, 2018.

[4] Quốc hội, Luật Tài nguyên nước 2012 số 17/2012/QH13. 2012.

[5] Lee, T.R. and A. Jouravlev, Prices, property and markets in water allocation. 1998.

[6] The Business Water Task Force, New Mexico Water Basics and An Introduction to Water Markets. 2010.

[7] Simon, B. and D. Anderson, Water Auctions as an Allocation mechanism in Victoria, Australia 1. Jawra Journal of the American Water Resources Association, 1990. 26(3): p. 387-395.

Tạ Đức Bình¹, Lại Văn Mạnh¹, Vũ Đức Linh¹, Thân Văn Đón²

¹Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường, Bộ TN và MT,
Hoàng Quốc Việt, Bắc Từ Liêm, Hà Nội

²Trung tâm Quy hoạch và Điều tra tài nguyên nước quốc gia,
Vũ Xuân Thiều, Long Biên, Hà Nội